一、案例回放
案例一：一个“成熟”的单一来源的项目，首轮以“谈判终止”而导致采购失败。
2016年7月，市城管局拟就本市公共自行车项目新增部分站点，采购预算129.902万元。这是本市第三批公共自行车运营项目新增站点。项目涉及服务运营维护，属性定义为服务类，包含设备、系统建设，服务期满后，产权归属采购人。
前两期回顾：
第一期位于老城区，于2013年3月启动，当时因工期较紧，经财政监管部门审批，采用了竞争性谈判的采购方式，采购预算520万元，服务期5年。采购结果为上海某公司以243.35万元取得成交资格，低于其他供应商100余万元，谈判小组就成交价格的合理性作了论证。项目运行后，取得了较好的社会效益，市民广泛好评。
同年8月，经市政府同意，拟在开发区新建部分站点。因为必须实现项目运行过程相关设备、系统的配套、衔接及实现老城区与开发区“统借统还”的要求，采购人提出了采用单一来源方式向原实施方购买服务。经专家论证并出具了因专有技术具有唯一性的论证意见，采购方式公示无异议，报财政监管部门审批后，采用单一来源方式采购。因有第一期成交结果作为依据，根据测算采购预算800万元，最终单一来源协商以790万成交。
参照二期项目采用单一来源的审批流程，三期项目定于2016年7月进行单一来源协商谈判。在谈判之前，参考过往两期的成交结果，采购中心就采购预算组成作了分析，认为本次采购预算明显高于原采购价格。在约定时间，在评委库中抽取相关专家，组织协商会议。协商会议中，采购中心向谈判小组介绍了项目情况。谈判小组对响应报价作了详细分析，进行多轮商谈后，该公司以原材料价格上涨，人工及制造成本上涨为由，始终紧贴采购预算报价。后经谈判小组集体讨论，该价格并不合理。本次协商未产生成交结果，作“废标”处理。
单一来源“废标”，实属罕见。处于“卖方市场”的供应商也慌了。再次启动协商之前，谈判文件中要求供应商提交相关诸如合同、价格组成分析等材料，以证明其价格的合理性。采购人也到周边地区作了市场调研，了解近期类似项目的采购价格。再次协商会议，依照上述材料，并考量近几年以来国内共享单车、公共自行车行业的发展，成本确实在增长，最终商定价格为120万元。
其后，2017年5月，公共自行车进行第四期建设，采购预算1734.548万元。基于第三期的价格组成和采购经验，采购人作了充分的前期需求制定和价格市场调查。协商会议商定了合理价格1698万元，项目建设得以顺利实施。
案例二：首个以采购人作为协商主体的单一来源采购项目，首轮“协商失败”。
2017年7月，市公安局拟实施350兆数字集群建设，涉及部、省、市及县级市的通信系统，采购预算281.81万元。采购人编制采购需求，并由内部科信委、业务科室、纪检组审议后提交采购中心。采购人提出了采用单一来源方式向上一级部门的实施单位采购的申请。申请主要理由：为保证能够与市局交换中心的对接、联网，基站系统设备及软件必须与镇江市现有系统设备软件兼容互通，以保证系统建成后数据库统一，实现用户的跨网自动漫游通信。经专家论证并出具了因专有技术具有唯一性的论证意见，采购方式公示无异议，报财政监管部门审批后，采用单一来源方式采购。
基于几年来单一来源协商谈判的情况，以及本项目的行业的封闭性和专业的特殊性，依照《政府采购法》第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购，以及《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第四十一条，采购人和代理机构应当组织相关经验的专业人员与供应商进行价格协商。采购人具有多个信息技术较强的部门，且相关专业人才较多。采购人组织了5人协商谈判小组，在谈判前期就预算组成及产品市场行情进行了解分析。9月5日，协商会议如期举行。供应商“稳坐钓鱼台”，价格紧贴预算，不愿降价。采购人组建的小组，认为最少可以下浮6%。作为采购主体代表，也是带着“任务”而来，态度强硬。最终本次协商未能商定出合理的价格，作“废标”处理，未产生成交结果。供应商“傻眼”了，本以为稳妥的项目，未如愿成交。
两周后，项目协商会议再次举行，采购人依然组织了5人专家小组，依照首轮的谈判策略。经商定，成交价为248万元，较预算下浮了近9%，成效明显。
二、分析评论
（一）现状简析。
案例一是当前单一来源采购组织中较为普遍的模式，存在问题归结为以下几点：
1．供应商。某些服务类或计算机信息化项目，往往是分期实施的，第一期一般采用公开招标的采购方式。为了后期垄断，首期建设“不计成本”谋中标。“不计成本”并不是没有成本核算，而是在了解项目情况，了解后期需求时做出的“提前布局”，是为了获取更大的利益。案例一中，这是当前很多单一来源常见情形，由此引发的“天价采购”的舆情，也屡见网络。回溯来看，就可以理解，该公司以低于预算一半的价格成交，“不平衡报价”的投标策略较明显。
2．采购人。因专业技术力量的局限性，采购人并没有独立编制采购需求的能力。因为单一来源采购，排除了市场竞争，在“宽松”的环境下，采购需求编制简单粗糙，价格了解不充分，采购过程流于形式。部分具备专业能力的采购人，政策法规意识淡薄，过分强调主观需求。采购人往往扮演者“甩手掌柜”的角色，不清楚什么可以做、什么必须做、什么不能做。
3．集采机构。作为代理机构，接受采购主体委托，采购中心组织专家小组进行“唯一性”论证，编制单一来源谈判文件、组织单一来源协商会议，协商谈判交由评审库中抽取的专家小组。采购中心往往不清楚项目中存在的矛盾和风险。出现问题，采购人往往以委托给采购中心为由，“全身而退”，无论价格高低，都推脱为采购中心具体组织的。遇到投诉质疑，也交由采购中心处理。采购中心压力较大。
4．谈判小组。案例一中，谈判小组临时组建，在现场很难在短时间内了解项目特点、市场行情和价格组成，且缺乏比较和价格竞争，单一来源成交价格合理性很难评估。
（二）应对措施。
近两年，财政部立足于推进政府采购管理工作从程序导向向结果导向转变的工作思路，不断加大“放管服”力度，特别是围绕“简政放权”相继出台了一系列政策法规，着力强化采购人在采购工作中的主体责任。单一来源采购作为政府采购几种采购方式中最特殊的一种，较公开招标、竞争性谈判，虽然没有较广泛的市场参与和价格竞争，但涉及到政府采购的每一个环节。采购人应该担负更多的主体责任，发挥主体作用，案例二就是在这种政策环境下应用而生了，具有代表性，主要包括以下几点：
1.采购人应切实履行主体责任。
强化主体责任，采购人应加强内控建设。《政府采购实施条例》第十一条规定，采购人应当执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十条、第十一条规定采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。采购需求应当完整。并列明了采购需求的组成部分。案例二中，从采购需求制定及采购方式申报就要采购人牵头履行主体责任。这在一定程度上，遏制了采购人不合理的单一来源申请以及个别采购人代表的个人提出带有倾向性的采购需求。
履行主体责任，应提升专业素质和能力。在把握政策方面，要不断加强对整个政府采购政策法规体系的学习，深入理解、全面掌握各项政策法规的精神实质和内容要求。在具体操作层面，既要熟悉政府采购基本工作流程和交易规则，又要针对各单位实际，从采购需求编制、履约验收管理等方面提高执行能力。案例二中，采购人依法组建协商小组，突出采购人的主体地位和主体责任。采购人是采购预算的编制者、采购需求的提出者、采购活动的执行者、采购结果的体验者，就要对采购工作特别是采购结果负主体责任，确保财政支出的效益和政府采购的效果。
2.集采机构做好服务和指导。
在确定采购人履行主体责任的同时，采购中心作为非营利政府集采机构，应对采购人在执行采购程序、履行主体责任过程中做好指导和风险提醒工作。例如案例一中采购人，与之类似，有些单位因单位性质，不具备相关专业背景和专业能力的，采购代理机构应该指导或者协助采购人完成相关流程，努力向采购单位提供更加优质、便捷、及时、周到和细致的服务，进一步提升采购人的满意度。
同时在《政府采购实施条例》第六十一条规定，采购人与采购代理机构应该相互监督。这对采购代理机构提出了较高的要求，在遇到前款“现状简析”中提及服务类或计算机信息化项目时，洽谈采购需求、采购方案时，应帮助采购人分析，采购需求中应避免中标人设置技术壁垒，为后期单一来源采购“挖坑”。评审过程中，对于价格明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，应提醒评审委员会依照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条，严格审定。
3.必要时，借助专家等第三方力量。
针对专业性强、技术要求较高的项目，可以在需求制定、履约验收等环节邀请行业专家或者第三方专业机构参与需求制定工作。