如何有效防止政府采购活动中的废标现象

出现废标,一方面说明政府采购当事人准备工作不充分,浪费了采购资源;另一方面是对政府采购公平竞争原则的维护,是保护政府当事人合法权益的有效手段。因此,我们要正确对待废标,要严格按照法律、法规的程序执行。

《政府采购法》第三十六条明确规定,在招标活动中,出现下列四种情形之一的,应当作出废标:有效投标人不足三家;采购的公正性受到影响;投标报价均超过了采购预算;采购任务取消。

《政府采购法》关于废标的规定,是为保护政府采购当事人的合法权益,但要防止采购人滥用废标权。因此,废标决定必须严格按照本法规定执行,做到慎重、准确。凡是不属于或者不符合本法规定的情形,不能采取废标处理。对发现超越《政府采购法》的规定情形采取废标措施的,要责令有关采购人撤销废标决定,继续招标评标,同时建议有关部门依照有关规定给予查处。

为了使废标措施使用得当准确,对比较重大采购项目的废标决定,应当报经同级政府采购监督管理部门批准,而不是让评标委员会和采购人随意作出决定。

但在实际操作中,首先是“有效投标人不足三家”的废标情形占的比例比较大。而“有效投标人不足三家”的情形也有两种,第一种是参加投标活动的供应商不足三家;第二种是在评标过程中通过资格性审查和符合性审查的供应商不足三家。其次才是“采购的公正性受到影响”的废标情形,而“投标报价均超过了采购预算”“采购任务取消”而导致的废标现象比较少。

 

一、通过案例进行分析

(一)参加投标活动的供应商不足三家。

招标公告发布后,在公告的规定时间内,报名参加采购活动的供应商不足三家或在投标文件递交截止时间前,递交投标文件的供应商不足三家。2018年5月,某公司代理的“某城市污水厂污泥处理处置特许经营服务采购项目”,在投标文件递交截止时间前,实际递交投标文件的供应商只有两家,该项目废标。而公共资源交易电子平台显示报名的供应商有6家。重新组织招标发布公告后,到投标文件递交时间截止,提交投标文件的投标人还是只有两家,该项目又废标,而显示报名的供应商还是有6家。这6家中第一次报名的投标人有4家,后经专家论证,招标文件中没有不合理条款、招标程序符合规定,报财政部门审批后采用了竞争性谈判,结果其中一家供应商的响应文件报价超出了预算,该项目又遭废标。后来又经过专业人士论证后发布单一来源公示,再报政部门审批后,采用了单一来源的采购方式。从2018年5月16日第一次发布招标公告到2019年1月22日双方签订政府采购合同,花了8个多月的时间。总结和分析如下:

1.供应商准备不足。经了解两次公告报名而未参加投标的供应商中,有因为财务主管休假投标保证金无法提交的、有电子投标文件无法上传的、有报名后发现资格条件达不到的、有股东大会表决不同意参加投标的等。

2.预算不高,风险较大。两次公告报名而未参加投标的供应商中有几家认为预算不高,经计算如果处理量达不到预期的数量,若进入保底状态或调价周期拉长,就会存在较大的风险。

(二)评标过程中通过资格性审查和符合性审查的供应商不足三家。

导致这种现象的主要原因是出现了过多的“无效标”。

首先是资格性审查,主要是供应商提供的资格性审查的材料不齐。其次是符合性审查,主要是投标文件不符合招标文件的商务、技术等实质性要求。还有一种特殊现象就是在只有三家供应商投标的情况下,评委不按招标文件规定的评审方式进行评标,恶意判定供应商投标无效,从而导致项目废标。在某次项目的评审过程中,评委发现参加评审的三家供应商中有一家供应商投标函的抬头有误,就立刻判定该供应商投标无效。其实整体的投标文件中就只有这一处有误,其他地方都是正确的。根据财政部第87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十一条“对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容,评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正”规定,这种现象是“同类问题表述不一致”应该属于澄清的范畴。但是决定权在评委手中,往往采购人和代理机构忍气吞声,不用法律、法规给予的权利去制止和纠正。根据财政部第87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条“采购人或者采购代理机构负责组织评标工作,并履行下列职责”的第七款规定:“维护评标秩序,监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审,及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为”。

 

二、如何防止或减少废标现象

(一)加强政府采购法律法规的学习和宣传。

政府采购代理机构作为政府采购活动比较专业化的组织,应该加强政府采购法律、法规的学习,并利用各种机会对采购人、供应商和评委大力宣传政府采购的法律法规,特别是大家容易忽视的环节,增强防范无效标和废标的意识,这样就会熟知哪些环节容易发生无效标以及废标,哪些环节应当谨慎操作,从而不会因大意、马虎、没看清等因人为原因而出现无效标的情形,从本质上减少废标的发生。所以,加强政府采购法规的学习和宣传,应当成为时刻坚持的一项工作任务,尤其是可以在每次开标前,由代理机构利用适当的机会(答疑、澄清、现场踏勘等)给采购人和供应商有针对性地宣传和讲解有关法律法规知识,解答他们提出或存在的问题;并对应注意的一些细节问题进行强调,为采购当事人各方防止无效标和废标打了"预防针"。

(二)规范招标信息发布。

根据财政部第19号令《政府采购信息公告管理办法》、财库2015【135】号《关于做好政府采购信息公开工作的通知》的规定和财政部令第87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十三条、第八十五条和第八十六条的规定,认真做好招标信息发布工作。对包括采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方法,采购项目的名称、数量、简要规格描述或项目基本概况介绍,采购项目预算金额,采购项目需要落实的政府采购政策,投标人的资格要求,获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价,公告期限、投标截止时间、开标时间及地点,采购项目联系人姓名和电话等重要内容认真核对,容易大意或忽视的地方用着重或用其他颜色做好标记,防止供应商疏忽;重大的复杂的项目要组织召开答疑会对投标供应商提出的疑问认真解答,发现存在的问题要按规定做好调整,指导供应商按照招标文件的要求做好投标文件的编制,消除容易导致无效标的因素,有效地扼制或减少废标现象的产生。

(三)精心编制招标文件。

采购人或者采购代理机构应当根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第二十条的规定编制招标文件,对于不允许偏离的实质性要求和条件,采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定,并以醒目的方式标明。对需要提供证明材料的地方要标明证明材料的名称、种类、出具材料的机关。比如《政府采购法》第二十二条第二款要求供应商“具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度”,招标文件中就应该详细说明供应商要提供的证明材料:依法作出的财务状况报告包括经审计(具有咨询资质的第三方机构)的财务报告,银行出具的资信证明。供应商是法人的,应提供经审计的财务报告,包括“四表一注”,即资产负债表、利润表、现金流量表、所有者权益变动表及其附注,或其基本开户银行出具的资信证明。部分其他组织和自然人,没有经审计的财务报告,可以提供银行出具的资信证明。

为了促进中小企业发展,财政部在《财政部关于开展政府采购信用担保试点工作方案》(财库 [2012]124号)中规定“专业担保机构对供应商进行资信审查后出具投标担保函的,采购人和采购代理机构不得再要求供应商提供银 行资信证明等类似文件。”因此,在政府采购招标活动中,供应商提供了财政部门认可的政府采购专业担保机构出具的投标担保函, 就不需要提供其他财务状况报告了。

编制采购需求时,要根据采购项目的品种、技术规格、数量、服务标准、验收等要求来编制;采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范,需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求要在文件中注明;需要实质性响应的要做好标记。同时不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策,或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。

(四)合理编制采购预算。

1.细化预算编制,强化预算约束。首先,细化预算编制要求定员、定额、定编,对购买性支出所涉及的货物、工程、服务的技术要求和预算金额安排等编制具体的计划,这部分计划实际上就是政府采购计划的基础;其次,要明确采购计划编制的程序和内容,其编制程序一般采取自上而下和自下而上相结合方式汇编;第三,要明确各方职责,严格按章办事,财政部门、主管部门、采购管理机构等应切实履行在政府采购各工作环节中的相应职责,督促、指导各采购单位按时、保质完成政府采购计划编制等工作。同时,还要正视采购计划编制中出现的各类问题,积极采取相应措施加以解决。

2.采购预算要具有严肃性,要突出和体现采购预算的源头监管功能。采购单位要增强预算意识。预算是经过法定程序批准的资金计划,具有法律效力。采购单位要按照规定编制并执行预算,不得擅自改变资金用途和超标准采购。  

3.采购人应做好市场调研,科学合理地编制政府采购预算。采购人编制采购预算时要编细编实,同时要适当留有余地,使采购预算兼具刚性和弹性的品质,从而能够从容应对产品、服务的升级换代等行情变化。采购人在编制预算时要充分搞好市场调研,通过电话询价、网上查阅、实地咨询等途径获取采购项目的性能、配置、价格等详细信息,提高采购预算的针对性、适用性和可操作性。   4.采购预算要广泛地接受社会各界的评议和监督,增强预算编制和执行的质量和效果。实施政府采购的目的,就是要充分提高财政资金的使用效率,促进廉政建设等,为此,在编制采购预算时,就必须要注意其公开透明度,适当地将一些预算编制过程中的问题公诸于社会,让大家来评判,增强部门和单位之间的相互监督力度。

5.公开采购项目的预算金额。根据《政府采购法实施条例》第三十条的规定“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额”,国务院财政部门认定的其他政府采购方式也应当按此执行,例如竞争性磋商。公开采购项目预算金额时要注意以下几个问题:不能简单地将已批复的部门预算作为项目预算,理顺公开采购项目预算与节约采购资金的关系;合理调剂使用分包金额,理清公开采购预算与项目各分包金额的关系;无项目预算的采购项目预算公开,协议供货、定点采购等选定入围供应商的采购活动,可以通过规定价格范围或在基准价格的条件下规定下浮率或限定单价等方式;对于采购数量或采购需求不确定的项目,可以在采购文件中明确告知供应商预算情况,并载明关于超出预算废标和重新开展采购活动不适用的情形或规定。

(五)谨慎组织评审工作,认真履行职责。

1.谨慎组织评审工作,防止因人为因素废标。在评标过程中,采购人或代理机构要根据财政部第87号令第四十五条“采购人或者采购代理机构负责组织评标工作,并履行下列职责”第七款要求:“维护评标秩序,监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审,及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为”,对评委评标的过程进行监督,防止评标委员会成员不按招标文件的规定进行评审,防止人为随意废标现象的发生。认真核对评标结果,发现问题及时制止和纠正,并要求评标委员会复核或者书面说明理由,评标委员会拒绝的,应予记录并向本级财政部门报告。

2.正确区分各种情况。评审工作是由采购人或采购代理机构组织的,相对于评审专家,采购人或代理机构的工作人员对采购项目的情况了解更多, 相关法规政策掌握也更准确。为使评审专家全面了解采购项目情况,采购人或代理机构可以按照招标文件载明的范围,客观公正地介绍采购项目的背景和技术需求。在评审过程中采购人或采购代理机构不仅要宣布评审工作纪律和程序,应评审专家的要求介绍相应的法规政策,还要对评审数据进行校对、核对,对畸高畸低的重大差异评分可以提请评审委员会复核或书面说明理由。

政府采购是一项看似简单,其实很复杂的活动。采购代理机构应当提高确定采购需求、编制招标文件和优化采购程序的专业化服务水平,避免出现无效标和废标。要吸取教训,总结经验,提高效率、节约资源,将政府采购工作做好做实。

(作者:杨丽东 董 勇)