绩效考核 重构现代政府采购监管 制度之范式遵循

缘于21世纪初的政府采购法制发展到今天,因制约制度构建的基本条件发生根本变化,将由因政府采购实践需要的初始制度走向现代政府采购法制。现代政府采购法制不是对原初法制的简单修补与规范完善,而是对其进行整体重构,各种核心制度都将依据新时代法治要求迈入现代,政府采购监管制度就是需要重构的一项重要制度。从监管制度重构的现实约束条件视之,其立基的财政制度由公共财政走向了现代财政制度;其所面对的行政管理制度迈向了“放管服”改革;同时加入GPA已由缓冲阶段走向了加入加快时期。这一系列变化要求政府采购监督制度设计遵循监管权逻辑生成,改变过往制度结构的程序控权范式,走向绩效考核范式,绩效考核是现代政府采购监管制度的范式遵循。

一、现代财政制度要求现代政府采购监管制度设计遵循绩效考核准则

政府采购属财政支出范畴,其制度设计与财政制度密切关联。起源于公共财政时期的政府采购制度遵循的是公共财政要求,相应的监管制度设计要求对作为财政资金分配、使用和管理有效手段的政府采购遵循公共财政管理要求。在公共财政时代,对财政支出的管理主要是针对支出行为并未将财政支出与预算分配、预算执行与预算评价进行有机关联,相应地对使用公共财政资金的政府采购监管突出的是权力监管和程序调控。即对采购人采购权与采购权行使过程的监管,监管侧重于强制集中采购、采购方式选择和采购交易过程,突出的是程序控权。在控制采购人采购权的同时,藉由集中采购制度将采购权授予给了集中采购机构,导致权责不清。采购交易过程的监管与采购人预算编制监管、采购资金支付监管等未形成有机整体,尤其是采购结果监管未成为采购监管的重要环节,进而使采购结果与来年的政府采购预算编制脱钩。采购预算监管缺乏具体的可操作性的准则,为采购实践上低价采购与天价采购留有空间。

公共财政制度下财政支出的弊端为理论和实践部门所关注,并针对消除弊端进行改革创新,正迈向现代财政制度。建立现代财政制度是党的十八届三中全会对深化财政制度改革所做的系统部署之一,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题决定》明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱” ,承载“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”之功能。作为财政支出的政府采购也相应承担优化资源配置和促进社会公平等多重功能。对政府采购多重功能的实现不是简单的控制采购权所能达到的,需要将多重功能转化为绩效目标,并藉由绩效目标考核实现之。

现代财政制度法律改革源起于预算制度改革,2015年,我国实施修改后的《预算法》,在总纲中明确规定政府采购情况应及时向社会公开, 并遵循财政预算支出绩效考核原则。在其他章节中明确要求包括政府采购在内的预算编制遵循经济社会发展目标、预算支出标准以及绩效目标管理等要求。 各级人大要审查财政支出政策实施以及重点支出、重大投资项目的使用和绩效情况。各类财政支出的政府采购统一纳入绩效考核中,推动政府采购绩效管理从碎片化走向一体化,进而在体系化中健全政府采购监管制度。

《预算法》还要求依据法律、行政法规和国务院财政部门的规定加强预算支出的监督和管理 ,2018年中共中央国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),《意见》要求对预算实行全方位、全过程和全覆盖绩效管理。就全方位而言,要求“实施对象从项目为主向政策、部门整体支出拓展”“形成政府预算、部门预算、政策和项目预算等全方位的绩效管理格局” 。其对作为部门财政支出的政府采购预算编制要实行绩效管理,同时采购人的政府采购预算编制要与政府的预算编制及政策与项目的预算编制进行有机统一。这将改变项目采购支出与部门货物、服务采购支出分别监管,进而统一到政府采购监管部门一体监管上,有助于消除政府采购监管的碎片化和内在冲突。全覆盖之要求无论是一般公共预算、政府性资金预算还是社会保障资金预算等都要一体纳入预算绩效考核的范畴,其对政府采购而言,无论是预算财政支出还是以委托、借贷、担保等方式的政府采购都应受绩效考核约束。全过程则要求预算绩效管理形成有绩效目标、绩效运行跟踪监管、绩效评价监管与绩效评价结果反馈与应用管理构成有机的综合体系。 这对作为财政支出的政府采购也要进行全过程监管,采购预算绩效目标、采购过程绩效监控、采购结果绩效评价及其绩效结果评价与下一年度政府采购预算编制构成综合体系,形成对各类政府采购实施全面统一绩效监管。

二、“放管服”改革要求政府采购监管制度设计遵循绩效考核导向

不仅政府采购立法所立基的财政制度迈向了现代财政制度,而且影响政府采购监管制度设计的行政管理也走向放管服改革。“放管服”核心的要求是“持续推进简政放权、放管结合、优化服务、不断提高政府绩效 ”,本质上是针对政府与市场关系而进行改革,主要是针对与相对人密切关联的行政审批制度之改革,但改革的深入拓展及“放管服”精神与政府采购监管密切相关。

就“放”而言,主要是上级政府向下级政府放权、政府向市场与社会放权。政府采购监管实质上是作为财政支出行政管理部门对实施财政支出的具体行政机关的管理,一定程度上也可以说是上级对下级的管理。“放”本质上就是要还权于采购人,让采购人自身在采购预算编制、采购绩效目标设立、采购需求确定、采购方式选择、采购活动管理等方面都要享有一定自主权。政府向社会和市场放权,其实质在于打破全能政府下政府对公共职能大包大揽的客观现实,通过市场方式将政府部分公共服务职能交由社会组织承担。政府改变“包揽一切”公共服务的过往做法,将原来由政府承担的许多公共职能通过委托代理和购买服务等方式交由社会组织承担,进而节约财政资金,提高政府效率 。就政府采购来说,就是通过政府购买公共服务而将政府公共服务职能交由社会组织承担。

“放”需要与“管”结合。还权于采购人;推行政府购买公共服务,将公共职能交由社会组织承担后,政府依然需要管理,只是在管理方式上由简单的事中程序控权走向过程监管。要对采购人是否根据市场调查情况、资产配置标准等科学合理地确立采购需求、设立采购绩效目标,是否将社会经济政策目标纳入预算编制进行管理;要对政府采购方式的确定是否与预算编制和采购需求相符合;要对政府采购合同履行是否实现了绩效目标、采购需求和政府采购公共政策功能等进行考核;要对考核结果进行评价并与下一年度政府采购预算安排进行挂钩等。整体上看,通过绩效目标、绩效目标执行与实现等进行考核,进而形成对作为政府财政支出的政府采购整体绩效的系统考核,从而使监管制度形成有机统一的体系化制度,进而达到“放管服”的“优化服务、不断提高政府绩效”目的。

三、加快加入GPA要求现代政府采购监管制度在与救济制度适度分离中迈向绩效监管

就国际环境来看,我国政府采购制度的改革面临着加快加入GPA进程的对外开放背景。加快加入意味着不仅要加快加入GPA承诺谈判进程,而且要调整国内法律制度使其符合GPA一般要求。就与监管制度相关的制度来看,就是要对接GPA救济制度,对政府采购监管制度与救济制度适度分离。

现行的政府采购行政监管制度是由财政部门对政府采购相应主体实行监督检查和依据质疑投诉规范处理政府采购纠纷的救济制度融合构成的政府采购监管制度,与GPA救济制度有本质差异。GPA第18条要求成员国构建国内审查程序,其总体设计为:建立能独立公正处理政府采购纠纷的国内审查程序。 这一国内审查程序制度构建要求首先针对的是供应商因其权益受损而与采购人发生的纠纷,而我国现行的政府采购监管制度既包括采购纠纷的处理也包括对采购人依法行使采购权的监管,两种不同制度的混合必然会将监管权与救济权同时赋予政府采购监管部门——政府财政部门。就政府采购而言,政府财政部门并非与政府采购没有关联的独立主体,在一定程度上造成了救济主体的非独立性,背离了GPA救济主体至少是一个公正的行政或司法机关之要求。同时如果是非独立的机关在救济程序上应采取类似司法的严格程序,显然现行投诉处理程序并非严格的司法程序。再者,现行的质疑投诉程度在供应商向采购人质疑后,还就质疑不满设置投诉环节,过分拉长了救济程序,难以及时救济权益受损供应商的合法权益。更为主要的是对投诉不服,再提出行政诉讼,行政诉讼裁判的结果针对的是监管部门的行政行为,与具体采购行为缺乏关联,即使胜诉也难以保障权益受损供应商的实体权益。其实,GPA的质疑并非供应商向采购人质疑,而是供应商认为采购人侵犯其合法权益后向独立的行政或司法机关请求处理,一定程度上就是行政裁决或行政诉讼。我国《政府采购法》现行质疑制度是供应商向采购人请求磋商,并非GPA的质疑制度。更为主要的是,质疑制度主要是针对权益受损供应商而设计的救济程序,难免会忽视对不损害供应商权益而事实上有可能违法的采购行为的监管。可见,要履行GPA对构建国内审查程序的要求,应当将监管制度与救济制度适度分离,将损害供应商权益的政府采购纠纷设立专门的行政裁判机构予以解决。剥离“救济”监督后,政府采购监管制度应回归到政府采购财政支出效率、效益和合法性的监督,主要针对采购人采购绩效的实现及其采购过程是否存在违法行为进行监管。


(作者:肖北庚)