《政府采购法》颁布施行以来，2014年8月进行了第一次修订，2015年3月《政府采购法实施条例》（以下简称“《条例》”）正式施行，厘清了政府采购理论实务中的许多难点问题。当前，随着我国政府采购事业不断向纵深发展，加入《政府采购协定》（GPA）谈判迈入新阶段，尤其是2018年11月中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》，再次修订《政府采购法》及其配套政策法规势在必行，健全完善政府采购制度体系建议重点关注和妥善解决下列问题。
一、《政府采购法》同《招标投标法》的衔接问题
（一）法律衔接问题产生的根源。
《政府采购法》同《招标投标法》（以下简称“两法”）的衔接问题由来已久，多年来一直是困扰政府采购工作的老大难问题，究其根源乃是政府部门间职能分工没有理顺，存在交叉重叠和越位、缺位、错位。政府采购同招标投标之间的关系原本很简单，政府采购是公共部门的购买性行为，而招标投标是一种采购方式，两者本应属于两个维度，不会出现交叉和纠葛。但是由于“两法”没有妥善衔接，造成了如今你中有我、我中有你，剪不断、理还乱的复杂格局（见图1）。
（二）《招标投标法》适用范围。
《招标投标法》第二条规定：在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。言下之意，货物、工程、服务采用招标投标方式的，都应适用《招标投标法》。但事实上，《招标投标法》侧重于规范工程建设项目及与之相关的重要设备、材料采购，归根到底是工程项目招标投标制度规范。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）规定了货物、服务招标投标的具体程序和相应要求，但是并未将《招标投标法》作为上位法。
（三）政府采购工程适用法律法规。
就政府采购工程项目而言，《政府采购法》第二条规定：在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法，政府采购的范围包括货物、工程、服务；第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。此外，《条例》第七条规定：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》。适用《招标投标法》的政府采购工程招标投标项目，财政部门的监督管理仅限于预算执行情况及政府采购政策执行情况，专家抽取和投诉处理由建设行政管理部门负责。采用非招标方式的政府采购工程项目，具体执行《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”），专家抽取和投诉处理由财政部门负责，在报建和工程质量监管方面会出现障碍。
（四）解决“两法”衔接问题的建议。
目前，《政府采购法》和《招标投标法》都处于修订过程中，“两法”妥善衔接最为简单的方式就是遵循国际惯例、合二为一，废止《招标投标法》，将政府投资的建设工程招标投标管理要求融入《政府采购法》，并制定《政府采购工程招标投标管理办法》，与财政部“87号令”平行，非政府采购建设工程招标投标可参照执行。现阶段如果仍需保留《招标投标法》，建议根据法律调整对象和内容，将其更名为《建设工程招标投标法》，适用范围包括政府采购工程项目在内的建设工程招标投标项目。纳入政府采购的工程项目，无论采用招标还是非招标采购方式，专家选取、投诉处理应归口统一管理，工程质量监管也应全覆盖。
二、财政性资金的内涵和外延
（一）财政性资金定义之惑。
《政府采购法》第二条规定，政府采购项目的资金来源为财政性资金；《条例》第二条明确了具体解释口径，财政性资金是指纳入预算管理的资金。《条例》所指的纳入预算管理属于狭义概念，应当理解为受《预算法》约束，纳入政府预算管理，广义的预算还包括企业等主体的相关预算。2015年1月颁布施行的新《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算；预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（见图2）。《政府采购法》第三十三条规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总；《条例》第二十九条规定，采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划。部门预算属于一般公共预算范畴，是政府预算体系的有机组成部分，部门预算资金仅为纳入预算管理资金的一部分。由于相关法律条款前后表述不一致，造成政府采购制度的约束边界不清晰，在实践中容易产生争议。
（二）准确界定政府采购资金来源。
建议进一步明确财政性资金的定义，确保法律条款意思表示准确无误、连贯一致。如果将财政性资金定义为纳入预算管理的资金，就不应单独强调部门预算（一般公共预算），政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算都应当包括在内。国家机关、事业单位和团体组织使用的政府性基金预算、国有资本经营预算作为政府采购资金来源，理论和实践方面都没有障碍。但是，社会保险基金预算是否属于政府采购资金来源值得商榷。社会保险基金涉及养老、医疗、工伤、失业、生育共计五类社会保险，其资金主要来源于单位和个人缴纳的社会保险费，财政补助资金占社会保险基金总额的比例较低，主要用于城乡居民养老、医疗保险筹资补助。因此，我国的社会保险基金严格意义上属于社会公共资金，政府承担托底责任。以医保药品集中招标采购为例，采购资金来源于医保基金和个人付费，药品使用对象为医保参保人，本质上属于参保人团购性质，不属于法定的政府采购范畴。
三、政府采购方式选取和管理
《政府采购法》第二十六条以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）规定的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源和竞争性磋商，并规定达到公开招标数额标准的应当实行公开招标，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。政府采购方式的选取应依法合规，采购程序不得违背立法宗旨。
（一）政府采购方式选择。
达到公开招标数额标准采用非公开招标方式的，应当符合法定情形，且非公开招标方式绝非违背公开透明原则，严禁以不公开采购信息等方式暗箱操作。同时，应当简化采购方式选取，除了达到公开招标数额标准改用非公开招标方式，以及使用单一来源采购方式需要审批之外，采购人可结合实际需求选择适当的采购方式。公开招标数额标准以下的项目，在成本可控的前提下，如果确有必要，采购人也可选择采用招标方式实施采购。《政府采购法》规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，因为公开招标最符合政府采购公开透明、公平竞争的基本原则。根据深化政府采购制度改革要求，可按实际需求依法适当增加非公开招标方式使用比例，但是决不能把非公开招标曲解为无需公开竞争，非公开招标方式更要注重公开透明、公平竞争，兴利抑弊，实现效率与规范的有机统一。
（二）邀请招标程序设定。
《政府采购法》第二十九条规定的邀请招标适用范围语焉不详，经不起仔细推敲。首先，“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的”为什么不能公开招标呢？这些有限范围的供应商全部参加投标不就行了吗？谁有权代表市场决定哪些项目的供应商属于有限范围呢？其次，“采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的”，在电子招标逐渐普及的新形势下，公开招标和邀请招标的费用差异能有多大呢？需要着重指出的是，“87号令”第十四条规定，邀请招标供应商有三种产生方式，除了“（一）发布资格预审公告征集符合公开透明原则外”“（二）从省级以上人民政府财政部门建立的供应商库中选取”“（三）采购人书面推荐”如果单独使用都有明显漏洞，只适合作为发布资格预审公告征集供应商后的辅助方式。试问：谁能保证供应商库一定涵盖了所有合格的、且有意向投标的潜在投标人？谁能保证采购人书面推荐的供应商一定是最符合条件的供应商？如果供应商全部由采购人推荐产生，串标围标风险如何控制？另外，“74号令”第十二条规定的竞争性谈判、询价供应商产生方式与邀请招标如出一辙。
《政府采购法》的立法宗旨强调公开、公平、公正，遗憾的是受种种复杂因素干扰，配套规章制度的一些具体规定违背了立法初衷，造成了不可忽视的隐患和风险，这些问题需要深刻反省、彻底纠正。财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕39号）要求严格执行公平竞争审查制度，同样道理，政府采购配套政策法规也应当建立公开透明审查制度，除涉密等法定特殊情形外，违背公开透明原则的条款一律判定违法，要及时修改完善或者予以废止。我们不妨换位思考一下，站在潜在供应商的角度，如果连采购公告和采购需求都看不到，连报名参与项目竞争的机会都被剥夺了，阳光采购岂不是徒有虚名？这不正是“财库〔2019〕39号”文件所说的“妨碍供应商进入政府采购市场”“妨碍公平竞争的规定和做法”吗？
（三）单一来源及进口产品采购监管。
《政府采购法》第三十一条、《条例》第二十七条规定了单一来源采购方式的适用情形，“74号令”第四章规定了单一来源采购的操作程序，要求实行专家论证和公示制度，上述规定看似比较严谨，但是在程序上仍有瑕疵。此类项目建议首先发布采购需求信息，面向社会公开征集供应商，在此基础上分析论证是否适用单一来源采购方式，避免简单粗放地直接要求采用单一来源采购方式，给外界一种拒潜在供应商于千里之外的感觉，打击其参与政府采购项目竞争的积极性。单一来源采购方式缺乏竞争机制，必须严格限制，将其作为采购方式审批重点。建议提前发布采购需求接受市场验证，而非过于依赖专家论证和行政审批，防止因信息不对称造成决策失误，并探索通过预算评审、绩效评价、信息公开等方式控制单一来源采购风险。
政府采购进口产品管理也存在类似问题，应当坚持需求导向，公开发布采购需求信息，面向社会公开征集供应商，本国产品能够满足采购需求的，进口产品不予考虑。市场行情和技术变革瞬息万变，无论是采购人还是专家都不能确保全面掌握最新的市场信息。因此，单一来源及采购进口产品都应当事先征询市场主体意见，避免主观武断、先入为主对外界产生误导。在公开发布采购信息的基础上，单一来源采购方式和进口产品采购审批可以简化，如果市场反馈与之相符且未出现争议，可以考虑逐步实行备案制。
四、公开采购意向的路径选择
“财库〔2019〕39号”文件要求构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，推进采购意向公开。采购意向包括主要采购项目、采购内容及需求概况、预算金额、预计采购时间等，以便于供应商提前了解采购信息，做好参与政府采购活动的前期准备工作。将公开采购意向制度化，是为了防止信息不对称，为所有潜在供应商提供公开透明、公平竞争的商机。采购意向应当在采购预算确定后提出，是对采购预算的进一步细化，类似于初步的采购计划。采购预算确定之前，处于酝酿中的采购意向属于过程中信息，不具备法律效力，不宜对外公开，以免对采购人和供应商产生误导。公开采购意向可以和预算公开相结合，预算经人大审议通过后，即可细化为具体采购意向，由预算主管部门负责向社会公开。对于中期预算项目，可以将为其三年的采购意向一并对外公布，后续作为整体项目一并实施采购。进入正式采购阶段，建议发布采购公告的同时附上具体采购需求，供应商可以对采购需求提出询问和质疑，对采购需求确认无误后参与政府采购活动，防患于未然，有效减少采购需求倾向性方面的质疑和投诉。
五、加入《政府采购协定》（GPA）的工作衔接
2019年10月，我国已向世界贸易组织（WTO）提交加入《政府采购协定》（GPA）的第7份出价清单，GPA谈判进程迈入全新阶段。《政府采购法》修订过程中，也应将我国加入GPA作为重要的考虑因素，提前谋划、积极应对。首先，适时增加政府采购主体，要结合事业单位和国有企业分类改革进程，根据GPA签约结果，将承担政府指定的公共公益服务任务的国有企业新增为政府采购主体。同时，应及时对有意开拓国际市场的国内企业提供专业咨询服务，重点解读GPA政策规定，以及参与国际政府采购市场竞争的渠道和注意事项，并培育专业的咨询服务机构。其次，政府采购制度体系要和国际接轨，“两法”之间的衔接问题必须妥善解决，避免因各自为政造成政府采购市场不完整、法制不统一等问题，提前做好由国内招标采购向国际招标采购转变的各项基础工作，信息发布、采购方式、采购程序、合同条款、付款条件、救济渠道和监管方法等也应符合国际惯例。此外，政府采购的公开透明程度需要进一步提升，要坚持公开为原则、不公开为例外，科学合理地确定采购需求，及时公开发布采购意向和采购公告，运用市场机制发现潜在的合格供应商，构建公开、公平、公正、诚实信用和有效竞争的市场环境。
总之，在《政府采购法》及其配套规章制度修订过程中，应当不忘初心，恪守立法宗旨，坚持正确的目标导向。根治政府采购领域存在的弊端，决不能抱残守缺，头痛医头脚痛医脚，应注重改革措施的系统性、整体性、协同性，既要认真倾听各方面的意见建议，又要避免受到各种杂音的干扰，探索建立公开透明和公平竞争审查制度，守住政府采购制度底线，防范制度设计不严谨导致的系统性风险。同时，应精简审批事项，细化审批内容，严格限制自由裁量权，落实主体责任，通过制度重构、流程再造和信息技术运用，在规范采购行为的前提下不断提升政府采购质量和效率，实现物有所值的目标。