自《政府采购法》颁布以来，在政府采购实施过程中“谁是政府采购责任主体”这一问题一直是采购人和采购代理机构讨论的焦点。《政府采购法实施条例》第十一条已明确规定了采购人的主体责任，即采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁、诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，指出深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任。近年来，财政部出台的各类政策法规也强调坚持“谁采购、谁负责”的原则，并在项目确定、采购方式选择和项目组织实施等操作层面赋予了采购人很大的把握空间。本文从如何做好采购内部管理工作、规避采购风险、提高采购效率等方面，讨论采购人如何履行政府采购主体责任，做好采购工作。
《政府采购法》第三十三条明确规定，“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总”。合理的年度政府采购预算是采购项目顺利实施的基础，采购预算应当在充分地进行市场询价调研后科学合理地编制。每一个预算项都应该有编制依据，必要时可以请行业内专家论证把关。
政府采购计划是指财政部门依据政府采购预算，按采购目录或采购品目汇编，反映各采购单位需求情况及实施要求的计划。《政府采购法实施条例》第二十九条规定，“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案”。政府采购计划是政府采购预算的具体实施方案，内容包括采购项目、资金来源、采购数量及技术规格、采购组织方式、采购方式、资金支付方式等。目前，许多采购单位仍存在采购预算编制不合理，采购计划上报不及时、不准确、不细致等问题，对采购项目执行效果产生直接影响。各采购单位需重视政府采购计划上报工作，采购计划编制要以预算为依据，统筹考虑采购单位各部门的实际需求，尽量做到全面详实。
财政部2016年发布的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》强调，“科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用”。采购需求应当合规、完整、明确。在编制前，应详细了解相关政策要求，同时在进行充分的市场调研的基础上，结合自身业务工作实际，科学合理进行编制。在实际操作中，往往会出现因需求编制不合理，无法吸引供应商参与采购项目的情况。尤其是自《政府采购货物和服务招标投标管理办法》实施以来，因核心产品不满足三个品牌要求而废标的情况时有发生，造成财政性资金浪费，影响采购进度。
针对此类情况，采购单位应把握采购需求既要体现项目需要的所有技术、服务、安全等要求，又要做到没有排他性、倾向性等原则。对于需求复杂和专业性强的采购项目，需求部门应当邀请第三方专业机构或专家参与需求编制及论证。如无法采纳专家提出的修改意见，应有合理理由，以保证能够在供应商充分竞争的前提下，实现采购目的。
对于采购单位来说，政府采购业务专业性较强、采购程序较复杂，需要由归口管理部门进行统一管理，以降低管理成本，加强风险控制。
（一）采购项目实施归口管理
各采购单位应重视采购工作，加大采购管理力度，可确定专门的采购部门或人员，负责采购归口管理工作。采购需求提出后，由采购部门组织实施采购程序，包括集中采购目录外及限额标准下的非政府采购项目自行采购程序；以及集中采购目录内或限额标准上的，需委托采购代理机构实施的政府采购项目过程中的对接沟通协调等工作。
（二）实施采购需求审核等内部归口管理
采购单位的每个部门都是需求部门，若要求所有部门人员都了解、熟悉政府采购程序及单位内部采购流程，需要投入巨大的时间和管理成本。同时，无论是自行组织的采购项目，还是委托采购代理机构组织实施的项目，都应加强采购需求内部审核把关。但是采购需求通常专业性较强，如全部要求采购部门审核，则内部监管及风险控制效果较弱，采购组织实施过程较长。针对此类情况，可确定需求归口管理部门，进行采购需求内部审核，分摊风险压力。对于自行采购的推荐供应商以及评审专家等环节，也可以采取归口管理形式，即归口管理部门进行前置审核后，交采购部门组织实施。
对于政府采购项目，可在现有法律法规框架下制定符合内部工作实际情况的操作规程。对于集中采购目录外及限额标准下的非政府采购项目，因没有相关法律法规约束，不同的采购单位对于采购流程风险防控的尺度把握差别较大。一部分制度框架较为粗放，需求或采购部门在实际操作中自由裁量权较大，容易造成廉政风险。一部分制度流程较为繁琐，造成内部环节过多、流程复杂、实际操作困难等问题。笔者认为，对于非政府采购项目，可在参照政府采购相关法律法规的基础上，结合业务工作实际，根据单位内部审批程序，抓住关键要点，适当简化操作流程。尤其是对于现行政府采购制度已经放权给采购人的环节，内部审批程序不宜过多，以减少人员、时间等成本的浪费。
财政部2016年发布的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》强调，“严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措,是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节，对实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动具有重要意义。”采购工作完成后，采购单位应重视项目的履约验收工作。对于定制类货物、工程和服务项目，履约过程中应进行严格的质量控制及监督管理，合同履行达到验收条件时，应严格按照合同开展验收工作。为了规范履约验收程序，各采购单位可制定履约验收管理办法，明确单位内部履约验收责任主体和监督管理部门，验收流程和环节，验收过程中应完成的工作内容、标准和形成的文档资料，验收结果与合同不一致的处理办法以及验收结果审批流程等等。除此之外，验收结果应与采购资金支付结合，形成采购项目的闭环管理。
《政府采购法》第四十三条规定，“政府采购合同适用合同法”。按照《合同法》以及明年1月1日起实施的《民法典》合同编，“当事人协商一致，可以变更合同”。同时，《政府采购法》第五十条规定，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”。综合来看，对于政府采购项目，按照现行《政府采购法》规定，只有在采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的情况下，才可进行合同变更。如无此类情况，采购工作完成后，采购人和供应商应严格按照采购文件和供应商投标（响应）文件确定的事项签订合同并执行。对于非政府采购项目，政府采购相关法律法规没有明确规定，但合同变更仍需谨慎。无论是否为政府采购项目，采购单位需根据工作实际，明确合同变更程序、审批流程等。需求部门确实需要变更合同的，应明确变更原因、内容、经费调整情况及依据等，同时应及时与供应商签订补充协议。
值得一提的是，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》重新明确了合同当事人可以协商变更、解除或者终止合同的情形，同时明确对于政府采购限额标准以下的采购活动，可以通过发票或者电子支付凭证形成交易记录。
随着政府采购规章制度的日益完善，采购单位对政府采购工作已越来越重视，但“走过场”“走形式”的现象仍然存在。为了规范采购行为，应制定内部风险防控机制和监督管理措施，采购部门和需求部门应当建立岗位间制衡机制，实现“管采分离”。对于事先指定供应商提供货物、服务或进行工程施工，而事后补充履行采购程序的情况，应严格禁止。采购程序执行是否规范需与采购及财务管理结合，严把经费支出关口。同时，应明确违纪违法行为及处理办法，加强廉政风险防控，切实做到公开透明、公平竞争、公正和诚实信用，打造阳光透明的采购环境。