中国社会科学院经济研究所 范建鏋
摘要：中华人民共和国已经走过了70年的光辉历程。从最初“胜利的困境”走向今日全球第二大经济体，共和国历经艰难曲折。与经济发展相伴随，70年来，共和国财政所走过的历程，也清晰地呈现出其独特的脉络。在探索社会主义市场经济体制和建设现代化强国、建设现代财政制度的征程中，我们可以发现一条明晰的线索：财政从“集中力量办大事”、助力新生的社会主义事业的建设，逐步过渡到与计划经济体制的协调发展，再到适应市场经济体制的改革，最终匹配国家治理现代化，瞄准现代财政制度建设，其间走过了不同的历史时期，也呈现出各时期独有的财政发展特征。本文基于对学界已有大量研究成果和相关论述的提炼，旨在简要勾勒70年来共和国财政发展与演进的基本脉络，总结以往发展经验，为未来我国财政制度发展的可能走向及其趋势提供借鉴。
自从1949年10月1日那个激荡人心的时刻起算迄今，中华人民共和国已经走过了70年的光辉历程。从最初“胜利的困境”走向今日全球第二大经济体，新生的中华人民共和国一路历经艰难曲折，而今则傲立于世界的东方。与经济发展相伴随，70年来，共和国财政所走过的发展历程，也清晰地呈现出其独特的脉络。
共和国财政发展的70年历程，也是中国人民从计划经济逐步走向市场经济，探索社会主义市场体制和建设现代化强国的历程。其间虽有曲折，但我们也看到，社会主义中国的财政功能与作用始终强大，并且在迈向市场经济、建设现代财政制度的征程中，在全面深化改革的背景下，财政的定位越来越明晰，财政所发挥的作用日益强大。
回顾共和国财政发展的70年历程，我们可以清楚地发现一条明晰的线索：从“集中力量办大事”、助力新生的社会主义事业的建设，逐步过渡到与计划经济体制的协调发展，再到适应市场经济体制的改革，最终匹配国家治理现代化，瞄准现代财政制度建设，其间走过了不同的历史时期，也呈现出各时期独有的财政发展特征。
本文基于对学界已有大量研究成果和相关论述的提炼，旨在简要勾勒70年来共和国财政发展与演进线索的基本脉络，总结以往发展经验，为未来我国财政制度发展的可能走向及其趋势提供若干借鉴。
一、在计划体制中孕育“突围”：改革开放前财政发展与演进逻辑（1949年至1978年）
自1949年下半年至1952年，新生的共和国在一片凯歌声中展开了如火如荼的建设大业，全国经济发展面貌迅速变化。在国家任务的引导下，财政的目标主要有二：一是应对军费开支；二是恢复国民经济。以高度集中统一为主导特征的经济与财政体制，在极短的时间里迅速在全国推开，为新生的共和国经济发展奠定了重要基础。
在共和国建设初期，财政制度建设的主要内容大致涵括了编制国家概算、统一全国税政、统一全国财经工作诸方面。从1949年底确立统一财经工作的方针，到1950年3月3日政务院通过《关于统一国家财政经济工作的决定》，再到1950年6月国家对财经工作做出一系列的调整（包括调整工商业、调整税收等），其后政务院又于1951年3月29日、5月4日分别发布《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》。上述这些措施，为共和国财政制度框架的基本成型打下了坚实的基础。
1952年，中国共产党提出了过渡时期的总路线，即实现国家的社会主义工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。随着国民经济的逐步恢复，财政制度建设也取得了突出的成就，财政实现了从供给财政向城市财政的过渡，国营经济演变成为国家财政的基础。1950年，国营经济向国家提供的财政收入为21.75亿元，占财政总收入的33.4%；1951年，这一数字跃升为59.74亿元，占47.8%；1952年则为101.01亿元，已占58.1%（项怀诚，2006）。
此后，共和国以强力聚集的庞大财力为支撑，顺利展开“一五”时期的建设计划，国家财政的主要目标则演变成为工业化筹集建设资金。“一五”时期，国家财政集中的收入占国民收入的32.7%，国家财政为工业化筹集建设资金达1241.75亿元（项怀诚，2006），保证了“自力更生为主”工业化目标的实现。工业化建设的结果是，工业部门成为财政收入的重要来源。
1958年，第二个五年计划开始实施。“二五”时期，财政的主要目标是为经济的“大跃进”提供财力支持。财政体制在1958年发生了与以往有所不同的改变：从“以支定收，一年一变”改为“以收定支，五年不变”，旨在增加地方政府的激励；同时在国营企业实行利润全额分成制度，由此增加了对企业的激励。此外还开始了合并税种的工作，简化征税办法。1958年9月发布《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》，将商品流通税、货物税、营业税和印花税合并为工商统一税，对工厂只征一道税，并在商业零售环节再征一道税。但税制因过于简化，削弱了税收调节经济的作用。
1959年至1961年，我国社会经济遭遇了极大的困难，财政收入下降。为了集中应对困难局面，国家再度加强财政的集中统一。在财政体制方面，国家财权基本集中到中央、大区和省（自治区、直辖市）三级，并从收支两方面加强管理。在财政预算方面，从中央到地方实行上下一本账，坚持“全国一盘棋”。强调各级财政预算不准打赤字，并适当压缩预算外资金，加强管理。到1965年，从总体上看，通过实行比较集中的体制，加强集中统一，保证了调整经济工作的顺利进行。
1966年至1976年是十年“文化大革命”时期。总体上，“文化大革命”时期国家财政遭到了严重破坏，虽然从1966年到1976年，财政收支相抵，赤字只有近9.47亿元，但有4年出现赤字，在“文化大革命”后期的1974年至1976年，更是连续三年赤字，且1976年的赤字规模较大（楼继伟，2000）。可以说，“文化大革命”的危局虽然苦苦支撑而艰难度过，但危局也在为其后酝酿中的变局积蓄能量。
从财政发展演进的轨迹来看，在整个计划经济时期，财政最主要的职责是为国家计划提供支持，保证各项事业的正常运转。经济中存在的诸种问题，多数时候通过集权与分权的调整来加以解决。由于对公债的理解存在一定的偏差，1968年中国既无外债又无内债，并一度将此视为社会主义制度的优越性。由于对财政赤字的认识也较为保守，财政平衡始终被当作财政运行的重要目标，并被认为是实现国民经济综合平衡的重要一环（杨志勇，2019）。
但是，如果换一个视角，从财政运行的目标导向来看，我们也可以清晰地发现，在计划经济各个时期，财政运行格局力求实现不赤字甚至有所盈余的情形下，整个财政体制则在适应各时期经济发展的同时，不断力图冲破一种无形的束缚。即摆脱以“高度集中统一”为主导特征的计划经济体制的约束而向外寻求“突围”，并以更加有效的财政运行机制反作用于整个计划经济体制。在此意义上，财政体制的变革毋宁说是整个体制变革的“先行军”或“引火索”。它为其后改革开放时期的“放权让利”已经做了在“母体”时期的充分尝试，也预示了“放权让利”在不久的将来势必得以快速推进。
二、从生产建设财政到公共财政：改革开放以来财政公共化进程（1978年至2012年）
党的十一届三中全会的纲领性文件的正式宣告使1978年成为历史的转折点与新起点。自此以后，改革与开放成为新时代的新主题，工作重点也转移到了社会主义现代化建设上来。
假如中国经济体制改革可以标识为“经济市场化”取向，那么，作为与之相匹配的一个必然选择，财税体制改革的基本取向无疑就是走向“财政公共化”，即构建公共财政体制。中国的财税体制改革，正是由传统经济体制下具有“非公共性”的财税运行格局及其体制起步，而逐步逼近“公共财政”目标的建设和完善的。
可以说，从1978年至1993年实施分税制财政体制改革之前的时期，改革的主基调是以“放权让利”为特征的。这一时期是共和国财税走向市场化改革的起点。改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手，打破或改变“财权集中过度、分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局——相对接，便有了一系列旨在为整体改革“铺路搭桥”的改革举措（高培勇，2009）。
这一时期，假如由财政收支格局和财政政策这两个基本线索入手，我们可以看到，财政收入主要来自国有部门，财政支出也主要投向国有部门；财政政策则倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。由此形成的财税体制自然要求在财政上实行不同所有制分治和城乡分治。由此体现的财税体制的“公共性”，至少可以说是被打了折扣的“公共性”。事实上，“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”所集中凸显的，正是传统体制下的“二元”财税体制所显现的“非公共性”特征。
1992年10月，党的十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。于是，以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，通过1994年那次财税改革，我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制机制的基本框架。
但是，1994年的财税改革，也并没有解决问题的全部。改革所覆盖的还只是体制内的政府收支，游离于体制之外的政府收支则没有进入视野。随着1994年财税改革成果的逐步释放，游离于体制之外的政府收支和财政支出中所蕴含的各种矛盾，便日益充分地显露出来，并演化为困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。于是，在20世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”和财政支出管理制度的改革，先后进入中国财税体制改革的重心地带并由此将改革带上了财税体制回归公共轨道之路——构建公共财政体制框架。
1998年是一个具有重大标志意义的年份。以构建公共财政基本框架为核心的各项财税体制改革稳步推进，但改革也逐渐步入深水区而面临着进一步完善的任务。时隔五年之后,2003年10月，党的十六届三中全会召开并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断，提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。以此为契机，中国的财税体制改革又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。自此以后的10年间，成了共和国财税回归公共轨道后的体制完善期——进一步完善公共财政体制并瞄准现代财政制度的建设。也正是从那以后，关于中国财税体制的改革目标，无论学术界还是实践层，都越来越集中于“构建公共财政体制”或“建立公共财政制度”的概括或表述。再到后来，伴随着建设完善的社会主义市场经济体制目标的形成和确立，建设完善的公共财政体制成为财税体制改革的方向所在。于是，“进一步健全和完善公共财政体制”“完善公共财政体系”便被作为与时俱进的概括或表述，先后进入到党的十六届三中全会、国家“十一五”规划和党的十七大等党和政府的一系列重要文献以及改革实践之中。
三、迈向现代财政制度：新时代国家治理现代化的内在要求（2012年至2019年）
2012年，党的十八大召开之际，中国经济社会发展已进入新阶段，站在了新的历史起点上。改革进入“深水区”、经济进入“新常态”，兼之国际经济形势复杂多变，使2013年召开的党的十八届三中全会着力聚焦全面深化改革问题。在这次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，再度宣示，“改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命”“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。
与此相呼应，《决定》的第五部分，呼吁深化财税体制改革，给予财政和财税体制全新的定位：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”在此论断基础上，《决定》提出了“建立现代财政制度”的伟大构想。
随着财税体制改革被纳入全面深化改革进程，财政和财税体制被赋予的全新定位，不仅找到了有效的实现载体，而且实现了财税体制改革目标与全面深化改革总目标的巧妙对接。党的十八届三中全会所提出的“建立现代财政制度”这一改革目标，实质是建立在财税体制改革与全面深化改革对接基础上的理论判断。它事实上改变了以往关于财税体制改革的目标定位：由构建公共财政体制调整为建立现代财政制度。
中国的财税体制改革虽已持续多年，但在很长的一段时间内，却并未形成一个能够统领、覆盖整个财税体制领域内的改革线索和改革项目的概念。直到1998年，在财税体制改革由零敲碎打型的局部调整转入整体体制机制构建阶段之后，“构建公共财政体制”方作为财税体制改革的目标定位，正式纳入官方话语体系（李岚清，1998）。从那以后，举凡牵涉中国财税体制改革目标问题的讨论，无论在学术界还是在实践层，都是以构建公共财政体制来标识的，也都是在公共财政概念的基础上进一步归结其基本制度形态的。
然而，从总体说来，公共财政体制毕竟是在财政作为一个经济范畴、财税体制作为经济体制的一个组成部分，并且植根于经济体制改革的语境下提出并构建的。随着改革开放进入到全面深化改革阶段，并且财政提升为国家治理范畴、财税体制提升至国家治理体系的组成部分，跳出以往追随经济体制改革而定改革目标的思维范式，将财税体制改革置于全面深化改革的总棋局中，在经济、政治、文化、社会和生态文明体制全方位改革的联动中定位改革目标，显然势在必行。鉴于全面深化改革的总目标在于实现国家治理体系和治理能力现代化，更鉴于财税体制改革对于实现全面深化改革总目标所独具的基础性和支撑性作用，始终作为整体改革的一个组成部分且服从于、服务于整体改革需要的财税体制改革，自然要转向匹配国家治理现代化的改革道路。这一改革道路的目标定位，便是建立现代财政制度。
由构建公共财政体制调整为建立现代财政制度，注意到这一目标定位的改变既同财税体制改革的阶段性直接相关，又是改革开放进入到全面深化改革阶段的必然产物，可以说，以此为转折点，中国财税体制改革步入了一个匹配国家治理现代化进程的新阶段（高培勇，2014）。
如果将以往的财税体制改革主线索称作以“财政公共化”匹配“经济市场化”，那么，全面深化改革背景下的财税体制改革主线索，便是以“财政现代化” 匹配“国家治理现代化”。党的十八届三中全会所提出的“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”24字基本思路以及具体部署，显然是基于公共财政体制已经初步构建的理论判断而对财税体制提出的新的更高要求。这在事实上厘清了现代财政制度和公共财政体制之间的关系：现代财政制度是公共财政体制的升级版。
从根本上说，公共财政体制的概念也好，由此而归结的基本制度形态也罢，其主要的着眼点，都落在了财税体制的属性特征上。只有公共财政性质的财税体制，才是可以与社会主义市场经济体制相匹配的。也正因为如此，我们才会做出类如“搞市场经济，就要搞公共财政”（高培勇，2000）那样的理论判断。
与之有所不同，现代财政制度的主要着眼点是落在财税体制的时代特征上的。也即是说，它是在全面深化改革总棋局中、立足于匹配国家治理体系和治理能力现代化总目标而形成的概念。其意在强调，只有跟上人类文明发展进程、体现现代财政文明的现代化财税体制，才是可以与国家治理体系和治理能力的现代化相匹配的。国家治理现代化的大厦必须建立在现代财政制度的地基上，必须由现代财政制度的框架支撑起来（高培勇，2018）。
以上分析表明，建立现代财政制度并非另起炉灶，推倒重来，而是在初步实现构建公共财政体制基础上的目标升级，实质上凸现了新时代财税体制改革的阶段性特征。
这也意味着，公共财政体制和现代财政制度并非泾渭分明、互不搭界的“平行”目标，实质是具有一脉相承关系的统一体。从这个意义上讲，现代财政制度站在了公共财政体制的肩膀之上，系建立在公共财政体制基础之上的财政制度安排。它终归是以财政公共化为基础的财政现代化（高培勇，2019）。它既是新时代公共服务高质量发展的内在要求，同时也是建设现代化经济体系的内在要求。
四、关于中国财政改革的反思、启示与未来展望
审视中华人民共和国成立70年来的发展轨迹，可以看到，在共和国成立伊始，新生的人民政权就开始了财政制度的现代化探索之旅。在国民经济恢复时期，财政的高度集中统一和有效运行，支持了新生政权的稳定，促进了经济和社会的正常发展。在历经发展波折的计划经济时代，财政制度因应不同时代的需要，“相机”做出相应的抉择与调整，确保了我国经济的平稳运行。即便是在“文化大革命”时期，社会经济发展几乎面临崩溃的边缘，财政一度走入困境，但最终仍凭借改革的力量而重回健康发展的轨道。
计划经济时期的财政平衡思想对我国财政发展有着重要意义。财政平衡与信贷平衡、物资平衡所构成的国民经济综合平衡，一度被认为是我国宏观经济稳定目标的具体体现。而在计划经济时期探索中所遇到的种种问题，最终大多演变为促进改革开放大业的内在动力，经济领域如此，财政领域更是如此。
1978年，党的十一届三中全会召开，中国进入改革开放的新时期。顺应市场化改革的要求，中国财政最初主要是“放权让利”，由此形成了与有计划的商品经济基本相适应的财政制度。
1992年社会主义市场经济体制改革目标确立之后，财政制度改革步入快车道。为构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制，财政制度做出相应重大改革，财政政策在宏观经济调控中扮演更加重要的角色。
2013年，党的十八届三中全会召开，财政改革目标更进一步明确为建立现代财政制度。从此，中国按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，深化财税体制改革，又踏上了对现代财政制度，主要包括预算管理制度、税收制度以及中央和地方财政关系改革这三个方面的再度探索之旅。
七十载光阴荏苒。共和国财政走过一穷二白的“胜利的困境”，助力国家建立起完整的经济体系，并全面改善国计民生。经过70年的发展，我国已成为全球第二大经济体，但全面深化改革也已走到了新的阶段，面临前所未有之变局和问题。如何深化改革并有效应对改革进程中出现的种种事关国计民生的重大问题，既考验大国国家治理的政治智慧，也考验中国作为一个发展中大国，如何与世界和平相处的外交智慧。在这一过程中，财政正发挥着越来越不容忽视的作用。
现代国际间竞争，尤其是大国间的竞争，其形态早已不同于以往任何一个历史时期。所谓竞争，已不再仅限于武力竞争，而呈现出多样化态势。所谓战争，也已不再仅限于军事战，更是经济战、政治战、思想战等。在中央集权的单一制国家，以财政为主要体现的经济力(生产力)和国家统制力(强组织动员能力、强集权能力)二者的有效结合，可以确保一定成效。
从历史经验看，在成就强大、繁荣的国家的诸多因素之中，财政曾经是最重要的因素之一。这主要是因为，中央集权模式之下的大国财政效应在一定时期内可以提高经济效率和社会管理效率。从未来趋势看，财政上的适度集中，可以更有助于大国和平发展目标的实现。但中央集权这一特点，未来无疑也应考虑如何更好地发挥。这种发挥不应只被看成是一味加强集权，而应被看作是在顺应全球化时代的一些基本趋势(如信息化、专业化)的基础上的有效集权。
应当认识到，我们所瞄准但远未建成的现代财政制度，是在我国经济转型进程中提出，但又是以现代成熟市场经济国家的既有体系作为参照系的。在现代社会，财政领域有其特殊性：一是民众的呼吁无法完全忽视，因为财政“覆盖全部、牵动大部”，现代财政制度与民生领域的一些基本诉求有着紧密联系；二是全球化背景下，国际政府间的压力时刻存在，一国国内财政问题所牵涉的货币政策、国际金融、国际关系诸领域，相关事务相互关联，财政问题越来越表现为已不仅仅是一国的内部事务，而更需要国际间的协调配合（范建鏋，2017）。
从财税改革自身这一角度来看，随着未来国内财税改革措施的深入推进，有关措施将直接面临国际间如何进一步协调的问题。虽然我国可能考虑周详，但是，如果协调不当，国内财税改革措施无疑将面临如何进一步应对利益相关国家在财税政策领域所做出的恶意回应乃至报复性举措。
从“和平崛起”的财政代价这一角度来看，一国对国际公共事务的参与意愿和参与力度与该国的财政支撑能力成正比。受限于财政支撑能力，这将考验我国今后对重大国际事务的实际关注度和参与度，同时也对我国未来财政收支形势提出了现实的、严峻的要求。
我国作为一个发展中大国，当前正处于全面深化改革的重要阶段，财政制度处于转型时期，在向成熟的市场经济大国和完善的现代财政制度这一建设目标迈进的过程中，一些关键性的因素值得高度关注。在未来，随着改革开放的深入推进和全面深化改革进程的加快，可以预见，不仅在财政税收领域，甚至在行政体制领域，在公共事务领域，我们所有人或许都将面临或亲历上述正在发生着的细微而深刻的变化，并适时作出应对之策。