本文荣获财政部国库司主办、中国政府采购杂志社承办“深化政府采购制度改革有奖征文活动”一等奖。
本文认为,深圳市应根据《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》赋予深圳的两大“特权”，以问题为导向，对标世界一流城市，创新政府采购体制机制，实现政府采购的“化学效应”“乘数效应”“供应链效应”，努力创造更多可复制可推广的政府采购改革的成功经验，更好地服务全国发展大局。
政府采购支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的思考
文/白积洋 武汉大学经济与管理学院财政学博士研究生、深圳市政府采购中心高级经济师
2019年8月18日，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）正式发布。《意见》全方位描绘了深圳建设中国特色社会主义先行示范区的路径，确立了“高质量发展高地”“法治城市示范”“城市文明典范”“民生幸福标杆”“可持续发展先锋”的“五位一体”战略定位，提出了“现代化国际化创新型城市”“社会主义现代化强国的城市范例”“竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市”的战略发展目标。
政府采购作为财政制度的重要组成部分，具有公共性、规范性和导向性等特点，是集财政管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具。站在新的历史起点和改革形势，政府采购在支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区中应当发挥其应有的作用。本文从政府采购政策的乘数效应、供应链效应理论出发，分析了政府采购在“高质量发展高地”“法治城市示范”“城市文明典范”“民生幸福标杆”“可持续发展先锋”中的作用和站位，剖析了现行政府采购制度存在的问题，提出了政府采购改革的思路和具体建议，努力创造政府采购领域的更多可复制可推广的深圳样本。
一、政府采购支持深圳建设先行示范区的理论基础
（一）政府采购乘数效应。
综合现有文献来看, 关于政府及其作用有“无形之手”“援助之手”“攫取之手”三类观点(文雁兵，2016)。诺斯认为，政府既是经济增长的关键，又是一国经济衰退的重要根源（学界称之为“诺斯悖论”），而凯恩斯有效需求理论直接为政府采购乘数效应奠定了基础。政府采购乘数效应是指政府采购作为政府购买支出（这里的政府购买不限于政府采购，还包括一般经济性事务支出等）重要的组成部分，会对经济产生成倍的拉动作用。下面从总需求理论出发，具体分析政府采购乘数效应。
根据宏观经济理论，政府采购是社会总需求的一部分,在没有国际贸易的假设下，社会总需求可分为消费(C)、投资(I)和政府支出。由公共财政理论可知，政府支出主要包括购买性支出(G)和转移性支付(TR)，为便于分析政府采购的内在效应，将政府的购买性支出看作就是政府采购的支出，且社会消费需求由自发消费C0与引致消费cYd两部分构成，则有：
其中Yd=Y+TR－T，c是边际消费倾向，T为税收，Y为均衡的国民收入。在价格水平和总供给既定的前提下，均衡的国民收入和总需求相等，则有：
计算得到式(3)：
对政府购买G求偏导，则得到：
这就是政府购买乘数，由于0<c<1，所以政府购买乘数K>1，即政府购买的变化引起总产出的更大倍数的变化，这种乘数效应就是政府购买通过改变总需求从而影响总产出的内在效应。这种内在效应的作用机制表现：当政府购买增加△G时，从而引起总需求的扩张，进而引起国民均衡产出增加，最终得到一个更高水平的均衡产量。政府采购正是使用购买乘数的内在效应机制来促进社会经济发展。
（二）政府采购合同的供应链效应。
从供应链来看，政府采购合同条款在最初的供应商选择上会根据企业特点做出一定的优惠或让步来修正不均衡的地区经济，这些优先权改善了部分地区企业竞争的机会，政府通过采购活动将财政资金注入该地区，为该地区创造更多的就业机会。在合同管理层面上，政府通过一次采购活动联系主供应商和二级供应商，也同时联系起相关的第三方机构，形成辐射效应，容易形成外部规模经济。
（三）政府采购服务深圳建设先行示范区的“站位”。
1.政府采购与高质量发展高地。高质量发展高地位列五大战略定位之首，创新驱动是深圳打造高质量发展高地的核心引擎，是引领高质量发展的第一动力，亦是粤港澳大湾区发展的核心驱动力。研究表明，政府采购对技术创新活动具有显著的影响，能够为创新产品开拓市场、扩大生产规模、推动创新产品的产业化进程，具有创造新市场的能力；还可引导创新产业的发展方向，降低创新的不确定性，是激励创新的手段和政策工具之一。发达国家均充分利用政府采购手段为创新产品提供稳定并可清晰预测的市场，培育创新产品需求，进而提升本国的创新水平和能力。例如欧盟推出的领先市场行动计划、2020欧洲战略都把公共采购作为实现智慧、可持续增长的主要政策工具，澳大利亚推出的创新、竞争力和生产力项目指南把公共采购置于重要地位，美国著名的小企业创新研究计划(SBIR)也是公共采购促进创新的典型案例。从理论与实践上都发现，政府采购对经济体的创新发展，从而高质量发展有着支持和促进作用。
2.政府采购与法治城市示范。《意见》提出要“用法治规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境”。政府采购作为连接政府与市场的桥梁，既是政府履职行为，又是市场交易活动，其本质就是政府在法律法规约束下依法实施采购的行为，以法治为手段规范政府采购环境，以法治为目标依法进行采购活动，发挥好“看不见的手”和“看得见的手”的作用，履行好规则制定者、争议裁决者、秩序维护者的职能定位，成为依法行政、法治建设的示范领域，从而推动法治政府的建设。因此，政府采购在促进市场的作用发挥以及推动法治政府的建设方面起着不可或缺的作用。在中美贸易战下，更需要发挥政府采购促进市场经济和法治政府建设的作用。一方面要通过政府采购推动企业间公平竞争，以激发市场主体创新创造的活力；另一方面要通过政府采购建立稳定的市场秩序和良好的市场环境，以吸引更多的市场主体参与竞争。而一个充满活力的市场、一个健全的法治政府能够为我国在贸易战中提供坚实的后盾和有力的支持。为此，如何更加有效地通过政府采购激发市场活力、推动法治政府建设、法治城市示范是政府采购应该关注的重要问题，也是应对中美贸易战的有力举措。
3.政府采购与城市文明典范。建设城市文明典范要加快构建高水平的公共文化服务体系和现代文化产业体系。由于公共文化服务的公共性，当政府把提供公共文化服务的责任让渡给市场主体时，由于市场以效率优先的原则，将导致公共服务无法满足公众需要，而这种不公平的供给结构必然引致供给差距增大，影响有效购买力，进而抑制生产，降低资源的使用效率，激化社会矛盾。而政府单独供给公共文化服务时，其供给结构相比市场来说会好，获得社会收益会超过由市场单独供给，但由于其投入的有限性，难以满足社会的需要，收益也少于政府和市场共同供给时的收益。当政府和市场投资主体共同供给公共文化服务时，使得政府以较少的投入获得了较大的社会收益，政府与市场的共同参与才能获得最大收益。目前，政府向社会公开采购文化产品正是政府与市场结合的生动实践，通过政府采购引入更多优质文化资源，能在减少政府支出的前提下，引进优秀市场供应商参与公共文化服务建设，扶持民间资本参与到文化事业建设中，不断推出文化艺术精品，引导社会广泛参与文化活动，让政府、市场、群众达到利益最大化，促进社会整体和谐发展。
4.政府采购与民生幸福标杆。财政是庶政[1]之基，民生乃和谐之本。构建优质均衡的公共服务体系，实现“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”，建成民生幸福标杆城市，需要加强政府能力建设，发挥有为政府的积极作用。在地方政府治理能力结构中，财政能力是基础能力，也是核心能力，要建设民生幸福标杆城市，应当提升公共服务的财政支出比例和支出质量，通过民生财政来强化地方政府的公共服务职能。作为财政支出管理的一项重要制度，政府采购上承部门预算，下接国库集中支付，是民生支出的有效手段，在民生项目建设中发挥导向和支持作用，保障民生，促进经济社会发展。
5.政府采购与可持续发展先锋。推动形成绿色发展方式和绿色生活方式，是推动可持续发展、打造人与自然和谐共生的美丽中国典范的必由之路。政府采购作为社会经济活动和国家公共支出管理的一项重要内容，既影响可持续消费的实施,也对可持续生产起着重要作用，对促进可持续发展具有特殊意义。2014年4月联合国可持续发展目标开放工作组正式宣布启动“可持续公共采购”方案，“可持续公共采购”是指政府采购行为在实现“物有所值”基本经济功能的同时，在全生命周期内考虑对经济、社会和环境的影响，促进经济发展和社会进步，并降低对环境的负面影响，包括环境、经济和社会三个要素，比绿色采购的范围要宽泛，是与社会责任、经济发展与环境影响密切联系的良好实践。将可持续发展纳入政府采购，使政府采购上升到更高层次，创新和实现一种政府采购新模式，引导和推动消费和生产向更有利于资源环境、更持续稳定的方向发展。
二、政府采购发展的深圳事实与问题分析
（一）深圳事实。
1.增量扩面，促进了深圳社会经济的发展。深圳市政府采购从最初单纯的普通货物及办公用品采购，已经扩大到所有货物、服务和部分工程项目，覆盖面迅速扩大，采购范围不断拓宽，向专业化、多样化方向发展，实现了应采尽采。采购规模呈现快速增长势头，从1998年的66226万元增至2018年的3700674.43万元，增长约54.88倍，占公共支出和GDP的比重分别从1998年的3.75%、0.43%提升至2018年的6.96%、1.42%。政策支持力度不断加大，政策功能进一步显现。例如在支持中小微企业方面，政府采购合同90%以上授予中小微企业，政府采购订单融资98%以上授予中小微企业；入围的17家电商中有8家是中小企业，占比47.06%；进驻网上中介超市的机构238家有118家属于中小企业，占比49.96%。政府采购授予中小微企业合同金额不断扩大，一方面反映了扶持中小微企业发展的政策功能得到了落实；另一方面也反映了中小微企业的市场竞争力在持续增强，也是政府采购营商环境优化的表现。
表 1 1998-2018年深圳市政府采购规模情况（单位：万元）
年份 | 政府采购 | 财政支出 | 政府采购占 财政支出的比重 | GDP | 政府采购占 GDP的比重 |
1998 | 66226.00 | 1767714 | 3.75% | 15449472 | 0.43% |
1999 | 126795.00 | 2108978 | 6.01% | 18246876 | 0.69% |
2000 | 159761.70 | 2250441 | 7.10% | 22192015 | 0.72% |
2001 | 187518.20 | 2537019 | 7.39% | 25229474 | 0.74% |
2002 | 260970.00 | 3077761 | 8.48% | 30172384 | 0.86% |
2003 | 283767.00 | 3489526 | 8.13% | 36401435 | 0.78% |
2004 | 323269.00 | 3775720 | 8.56% | 43502928 | 0.74% |
2005 | 426649.00 | 5991560 | 7.12% | 50357678 | 0.85% |
2006 | 589167.70 | 5714231 | 10.31% | 59206612 | 1.00% |
2007 | 804369.54 | 7279677 | 11.05% | 69252268 | 1.16% |
2008 | 834439.90 | 8898555 | 9.38% | 79414328 | 1.05% |
2009 | 814689.00 | 10008394 | 8.14% | 84858247 | 0.96% |
2010 | 1224892.40 | 12660668 | 9.67% | 100022183 | 1.22% |
2011 | 2730304.96 | 15905599 | 17.17% | 118072348 | 2.31% |
2012 | 1188903.07 | 15690071 | 7.58% | 133196818 | 0.89% |
2013 | 1354397.08 | 16908280 | 8.01% | 149794486 | 0.90% |
2014 | 1485560.61 | 21661841 | 6.86% | 164494770 | 0.90% |
2015 | 2012606.13 | 35216708 | 5.71% | 180140720 | 1.12% |
2016 | 2589517.76 | 42110429 | 6.15% | 200797043 | 1.29% |
2017 | 3198242.53 | 45938003 | 6.96% | 224900586 | 1.42% |
2018 | 3700674.43 | 42825400 | 8.64% | 242219800 | 1.53% |
2.制度创新，提供了政府采购改革可复制可推广的深圳经验。我国从1997年开始推行政府采购制度改革试点以来，深圳作为全国改革开放的“试验场”，成为全国最早实行政府采购改革的城市之一。1995年在借鉴香港等地做法的基础上，提出建立大额公用物品招标采购制度的改革设想，1997年初，率先对公务用车实行统一投保，首次对政府公务用车采购进行招标，大胆探索政府采购制度创新。随后，在公务用车定点维修、保险、供油、绿化工程、校舍修缮、计算机财务软件等项目上，以公开招标形式进行采购，在社会上引起较大反响，1999年1月利用特区立法的优势出台了全国第一部政府采购地方性法规《深圳政府经济特区政府采购条例》，2012年3月修订还出台了配套的实施细则，在政府采购方面实现了全国“五个率先”的创新：率先试行招标采购、率先完成地方立法、率先成立专职政府采购机构、率先实现管理机构与操作机构分离、率先实行网上采购，形成了比较完善的制度体系和运行模式，确立了全国的领先地位，成为全国的一面旗帜，为国家的政府采购制度改革和制度建设提供了先行探索的成功经验。
3.规范透明，打造了政府采购营商环境的“深圳样本”。降门槛：制定采购文件编制清单，严禁将企业的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润等规模条件作为资格要求或评审因素，禁止将业绩条件作为门槛，鼓励小微企业进入政府采购市场，激发小微企业投标积极性。减成本：取消投标保证金，鼓励采购人不收取或按较低标准收取履约保证金，每年为投标供应商减少投标成本超过3.5亿元；创新保证金缴纳方式，企业可灵活选用电汇、保函、担保、保险等多种保证金形式，降低小微企业投标成本。给优惠：给予小微企业产品6%的价格折扣，用扣除后的价格参与评审，提高小微企业产品的竞争力。助融资：推进政府采购订单融资改革、预付款制度改革以及付款提速改革，缓解企业资金压力。防歧视：建立招标文件负面清单审查机制、完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制，防止对小微企业实行差别待遇和歧视待遇，保护小微企业合法权益。不见面：实行“不见面”招投标，运用电子交易平台，让网络代替跑腿，推行承诺制管理，企业在线便可参与政府采购全过程，缩短了投标时间，也节约了投标成本。全公开：以公开为基本原则，将采购需求、招标文件、投标文件、打分情况、评标结果、质疑投诉处理情况、行政处罚情况等全面公示。强监管：建立供应商诚信管理机制，推行供应商“黑名单”“灰名单”和“红名单”诚信管理体系，实行供应商分级分类管理，建立跨部门协同监管、联合惩戒、信息共享机制，引导企业公平竞争、诚信经营。
4.丰富采购方式，创造了政府采购提质提效的“深圳速度”。陆续推出了预选采购、商场供货、电商采购、战略性合作伙伴、评定分离等特色改革，为采购人提供了便捷快采渠道，丰富了采购方式，提高了采购效率。尤其是在公开招标项目中试点评定分离方式，部分克服了现有评审机制的缺陷，一定程度上实现了采购人主体责任的回归，有利于实现“评定分离，各司其责”的新局面，是全国政府采购制度上的首创与改革。而且特区采购条例对采购程序中的项目受理、编制采购文件、发布采购公告等各具体环节的时限，都提出了较国家《政府采购法》及其条例更为严格的要求，使得政府采购所需时间大大缩短。例如，招标文件的公示日由原有的20日缩短至10日，提升了采购效率。
5.内外兼修，推动了政府采购物有所值的实现。推行项目库和政府采购预算管理方式改革，实现采购预算和采购需求的标准化和科学化。建立采购文件标准模板，实现需求的合规性和完整性，最大程度确保采购质量。着力推动通用医疗耗材和医疗设备批量集中采购和战略合作，发挥规模效应，实现物有所值。建立合同备案和合同履约抽检评价机制，改变以往“重招标程序，轻合同履行”的现象，对政府采购实行全流程的闭环管理，实现采购管理向结果导向型转变，推动了物有所值和优质优价的政府采购价值目标的逐步实现。例如市本级2018年抽检评价品目覆盖到25个类别，完成的140个项目的履约评价优良率达85.71%。
（二）问题分析。
1.制度设计存在缺陷，体制机制不顺。我国国家机构设置的原则是“上下对口，左右对齐”，表现为不同层级的政府在机构设置上高度统一、一致，即所谓的“职责同构”（朱光磊、张志红，2005）。虽然很多学者对“职责同构”现象进行了批评，但由于我国历来的政治集权和财政分权的治理结构，以及地域习惯、社会习俗、心理性格、现实利益关系等方面的原因，只有在机构设置上做到“上下对口”，才能带来体制机制的理顺，机构运行才顺畅。1999年中财办和财政部在设计政府采购制度时，应当来说也是有此考虑，但从2002年6月通过的《中华人民共和国政府采购法》以及后面的实施条例来看，却没有遵循此原则，允许地方政府自由选择政府集中采购机构的设置方式，对集采机构的定位为“采购代理机构”。这导致政府采购体制从开始在顶层设计上就存在缺陷，从国家到地方没有形成统一的管理体制，集采机构设置五花八门，在编制、性质、隶属关系上是五花八门，仅隶属关系就有10多种，莫衷一是，在纵向上没有上下级联系，横向没有合作，各自为战。
2.政府采购的碎片化和分散化，导致权责不清。虽然政府设立了一个集中采购机构，但没有明确执行机构的地位和职责，采购权也没有赋予集中采购机构统一行使，而是采取政府集中采购和部门采购相结合，政府集中采购机构和社会中介机构分别代理的“双轨制”，并形成一条很长的委托代理链，利益诉求太多，涉及采购人、财政部门（采购办）、政府采购中心、评审专家、社会中介和供应商等众多角色，权责难分，搅扯不清。而且各个角色内部也出现权力无限细分的现象，呈现的是碎片化的状态，采购单位虽然已将采购项目委托出去，但拥有稀缺资源--委托权和参与决策定标权；专家委员会虽然是临时组成的班子，但拥有核心权力--评标结果的评审决定权；集中采购机构虽然组织了采购活动，但在整个中标决策过程中没有任何发言权。专家评审定标是我国独创，在短暂的项目决策过程中，临时组成的专家委员会能否体现政府采购政策功能，能否为政府把好关是一个大的问号。串位、缺位、越位现象严重，权责不清，衔接不顺，协调无力，效率低下，责任难追，使得委托代理制度成为逃避责任的“遮羞布”。比如，实践中的“豪华采购”“天价采购”或者设置不合理需求倾向的现象，是采购人的部门利益问题，还是预算编制不科学，还是采购机构把关不严，还是评审专家水平太差？因此一旦政府采购出了问题，政府采购参与各方经常相互推卸责任，相互指责为对方“背黑锅”，最终损伤的是政府采购的声誉。
3.法律“打架” 职能交叉，大体量的政府工程排除在政府采购之外。《招标投标法》与《政府采购法》是我国目前与政府采购直接相关的两部法律，可是这两部法律在适用对象等方面却存在着诸多的冲突之处，把本属于采购法管辖的政府工程、国有企业采购排除在政府采购范围之外，由独立于《政府采购法》之外的《招标投标法》所管辖，政府工程和国有企业招投标分别由发改委、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门实施监督。“两法”的冲突造成了我国公共采购的混乱，导致招投标监督管理政出多门、政令不统一、管理边界不清、缺位越位和管办不分等种种弊端的出现，弱化了招投标管理制度的监管功能，使公共资源交易难以形成权威的、统一的管理体制和机制，也使法律的执行变得复杂化，出现了“商家告状摸不准门、监管机关互相射门”的现象。从国际经验来看，政府采购的范围包括货物、工程和服务，世贸组织《政府采购协议》（以下称GPA）及世界各国和地区有关政府采购的法规都作出了明确的界定，已被国际社会广泛认可。目前我国两法的冲突对我国整个政府采购事业的发展极其不利，也是我国加入GPA谈判中各参加方所不能接受的。
4.政府采购价值导向摇摆不定，政策功能缺失。政府采购制度设计之初，考虑的是“节约资金、反腐保廉”的价值目标，认为通过设置统一的集采机构行使采购代理权，可以实现“节约资金、反腐保廉”的结果，深圳特区采购条例以及国家采购法都把此目标规定为首要目标。2012年深圳修订的特区采购条例借鉴香港的经验，增加了“物有所值”的价值目标。但从20多年的实践来看，其效果值得商榷，“天价采购”“豪华采购”质疑声不断的同时，“最低价中标”也被广为诟病，被认为是阻碍中国经济转型升级的绊脚石，围标串标问题成为顽疾。国货标准长期缺失，对企业技术创新的推动力不足，在促进节能和环保方面作用有限，中小企业的保护力度不够。而且与我国的政府采购相比，深圳市政府采购占全国财政支出和GDP的比重还偏低，与国际惯例的“占财政支出的30%左右”和“GDP的10%以上”还有相当大的差距，进一步制约了政府采购政策功能的发挥（参见图1、图2）。
图1 2002-2018年全国政府采购规模占财政支出、GDP的比重
图2 1998-2018年全国深圳政府采购规模占财政支出、GDP的比重
5.政府采购市场分割，市场行为无序化。不但各级政府纷纷设置隶属关系各不相同的集采机构，而且设立大量的社会代理机构，其结果是造成了千军万马争抢“唐僧肉”的局面，各采购机构之间惟采购人马首是瞻，在各路神仙争抢的“神通”下，政府采购本应遵循的“公开、公平、公正”原则难以得到体现，监管也难以有效实施。同时，社会代理机构如雨后春笋，但却在管理体系之外，监管也难以发挥效力。由于中介机构是以营利为目的，采购过程易受部门利益影响，容易产生权力寻租，造成浪费，引发腐败。这是导致质疑投诉事件不断攀升的又一重要因素。“市场化导向”，导致政府采购在竞争中沦为各种“利益勾连”的媒介，严重损害政府采购本应承担的职能。而且委托行为的混乱不利于政府采购规模的扩大和采购方式的探索，最终造成政府采购应有的政策功能得不到充分发挥。
三、系统性改革，探索政府采购先行示范的深圳样本
建设先行示范区，《意见》赋予了深圳两大“特权”：一是允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定；二是支持深圳实施综合授权改革试点，在要素市场化配置、营商环境优化等重点领域深化改革、先行先试。这两条为深圳政府采购改革创新、先行先试提供了政策保障。深圳市政府采购改革要利用两大“特权”，对标美国、香港、新加坡等国家和地区，创新政府采购体制机制，敢于有破有立，让政府和市场之手均能各司其职，真正让市场经济规律在政府采购活动中发挥出决定性的作用，实现政府采购的“化学效应”“乘数效应”，努力创造更多可复制可推广的政府采购改革经验，更好地服务发展大局。
在改革深化、先行先试过程中，要对照先行示范区的战略地位，把握以下五个原则，重塑深圳整个政府采购制度体系：一是有利于扩大开放的原则，要与我国正进行的加入世贸组织GPA谈判工作结合。二是有利于建立统一的政府采购市场，促进要素自由流动。要与我国正在进行的公共资源交易体制改革结合。三是有利于发挥政府采购的政策功能，支持深圳社会经济的高质量发展和可持续性发展。四是有利于保障政府民生项目、重大项目的建设。五是有利于优化政府采购市场营商环境，建设法治社会和文明诚信社会。
（一）探索建立公共采购制度，制订《深圳经济特区公共采购实施条例》。
我国政府采购市场开放已成必然，也已经启动了加入GPA的谈判工作。但“政府采购实体和政府采购范围”是阻碍我国GPA谈判进程的焦点问题之一，尤其是国有企业采购和工程采购问题。作为先行示范区和压力测试区，深圳可以通过提前对外开放政府采购领域获取更多的经验，从而进行推广，反向推动我国加入GPA的进程，这也许是当下我国加入GPA最直接，也是最好的方法，而且我国也在公共资源交易领域探索改革。因此，按照与GPA接轨的要求，站在一个更高的改革开放层面，积极探索建立完善的公共采购制度是政府采购改革的最好切入点。
公共采购是公共部门使用公共资金通过招标、谈判或询价等方式获得工程、货物和服务的行为，主体是公共部门，包括国家机关、政府、国有企事业单位、社会团体等部门。公共采购以其购买行为和购买资金的公共性，购买过程的高度组织性，对市场秩序建设的导向性及交易的巨大规模性，成为发达国家或地区加强政府对经济调控的重要手段。目前，我国包括深圳的政府采购实施范围相对较窄，公共工程和国企的公共采购没有纳入政府采购的适用范围，制度也不符合GPA的要求，需要尽快调整。
1.将各级机关、事业单位和社会团体、纯公共性社会组织、履行公共职能的国有企业（甚至可包括部分履行公共职能的私有企业）纳入公共采购范围。尽管GPA意图将所有采购活动受“政府的控制或影响”的实体纳入约束范围，但是，我国加入GPA谈判中政府采购实体的出价清单，需根据谈判情况而定。我国要充分利用发展中成员适用的过渡措施，争取要价和出价的平衡，最终达到谈判的总量对等和比例对等。
2.加快制度建设，制订《深圳经济特区公共采购实施条例》。利用特区立法变通的特权，结合公共资源交易体制改革的要求，协调各方利益机制，统一目前的招标投标实施条例和政府采购条例，尽快制定《深圳经济特区公共采购实施条例》及其实施细则。在实践和试点的基础上，制定《公共采购管理条例》《公共采购执行条例》《公共采购程序条例》《公共采购违法处罚办法》等规章制度，健全公共采购法律制度体系。
（二）创新政府采购体制机制，建立市区统一的公共采购管理体系。
从世界各地实践来看，公共采购管理体制分为委员会制和部门管理制。委员会制的优点在于吸纳相关职能部门共同参与公共采购的管理，便于协调各部门政策，化解部门间的矛盾，有利于公共采购制度的建立和推行，但其弱点在于众多职能部门之间不同目标的协同难度较大。部门管理制的优点在于职责明确，避免多头管理，有利于提高效率，但各种矛盾和冲突集中某一部门，不利于工作的开展。因此，结合公共资源交易体制改革要求，从深圳改革实际出发.
1.设立公共采购管理委员会，由政府一把手担任，各部门组成，负责指导和协调公共采购全局和重大性问题。
2.将公共资源交易中的建设工程交易、政府采购、国有企业公共采购[2]合并归一，设立公共采购局。赋予其代表政府统一行使公共采购权，逐步减少或取消社会中介机构参与政府采购。公共采购局行使公共采购管理权，履行公共采购政策法规制定、工程、货物、服务采购管理、监督投诉及违法行为查处、采购计划及标准制定、采购人和专家及供应商管理等职能。
3.探索深港澳政府采购合作机制。依托经济特区立法权的法治优势和粤港澳大湾区的地域优势，将本市或者本市前海做试点，对港澳企业开放政府采购市场，实现深港澳企业相关资料互通互认服务体系，加强深圳与港澳地区在政府采购领域的合作，探索粤港澳大湾区政府采购协定制度。
（三）确立明确的价值导向，落实好公共采购支持社会经济高质量发展的政策功能。
1.从立法上明确“公开透明、公平竞争、物有所值”为公共采购的价值目标。“公开透明、公平竞争、物有所值”是GPA倡导的采购原则，也是现代财政支出的价值目标。物有所值原则的核心内容包括：采购时必须考虑价格因素，追求物美价廉；综合考虑质量、运行成本、替代成本甚至环保成本等，实现价格与质量、性能的最佳组合，力求每一分钱都花得物有所值；推动采购需求、交易机制、合同履约等方面的全方位、全过程、全覆盖绩效管理，切实提高财政资源配置效率和使用效益。
2.建立可持续公共采购制度。制订《公共采购政策功能制度》，确立可持续物有所值原则[3]，建立可持续公共采购制度，强化绿色、创新、产业扶持、促进中小企业发展等政策的指向性和实效性，完善促进残疾人就业、扶持少数民族企业等领域的政策措施，综合运用预留份额、预付款保函、强制采购、优先采购、首购、订购等政策手段。
3.发挥采购需求标准体系的“关键”作用。要通过制定采购需求标准等措施实现政府采购政策功能，将采购政策支持措施的着力点从评审环节向采购需求制定等前端延伸，加强采购需求标准体系建设，将有关政策功能目标融入采购需求，并要素化为适应各类采购品目或对象特点的技术、服务、安全、质量等具体要求。这样既可加强采购人落实政府采购政策的刚性约束，又使采购支持政策隐性化，避免可能出现的国际贸易争端。
4.运用大数据建立公共采购价格指数。建立公共采购价格体系是一项长期和复杂的非常有意义的工作，要利用大数据分析把握采购实质性要求的目标建设，建立动态和规律性的公共采购价格体系。
（四）改革专家评审制度，建立采购官制度。
目前,评审的制度设计是外包给临时组建的评审委员会，根据评审委员会的评定意见决定评审结果，但临时组建的评审委员会不是法人实体，无法承担相应的法律责任，也就无法追究失职者的责任，导致专家有权无责，甚至在评审中明目张胆地徇私舞弊。有人认为应当将采购权回归给采购人，逐步缩小专家自由裁量权，专家作用体现在参谋和咨询建议作用而不是主要决定作用。目前,我们的改革思路也是这样，但笔者认为，这样的改革思路既不符合政府采购制度的初衷，也实现不了采购人真正的主体责任回归。因此，必须从根本上重塑专家评审制度。
1.根据《深化政府采购制度改革方案》要求，构建政府采购官制度。借鉴香港、美国的采购官、合同官制度，参照律师和注册会计师成熟建制，逐步推行政府采购职业资格管理和执业资质制度。
2.制定《公共采购人才职业化实施条例》《公共采购职业道德标准》，从制度上明确政府采购专业化、职业化体系建设，开展公共采购专业化队伍职业道德和法律责任体系建设。
3.建立健全从业人员晋升体系。把激励搞对，尤其是把官员激励搞对，既是改革成功的重要经验，更是进一步改革深化的重要条件和关键（Easterly，2005；周黎安，2018；钱颖一等）。采购人员的晋升必须取得规定的专业资格，在各方面均有出色表现，要按专业能力分多个级别，级别越高，权限[4]越大，责任也越大，如香港晋升物料供应主任级别的人员，要求持有认可机构发放的物料采购与供应文凭，例如英国特许物资采购及供销学会专业文凭或香港理工大学策略采购及供应管理深造文凭等。
4.设立深圳公共采购学院。开展学科建设、理论研究与案例库建设工作，提升队伍专业化能力；制定政府采购职业从业人员的准入标准；按照职业标准组织开展政府采购从业人员资格考试的培训工作；组织开展从业人员资格准入的考试；协助政府采购管理部门或受政府采购管理部门的委托做好政府采购从业人员资格证的发放；对获取职业资格的人员进行后续管理，组织继续教育，对取得从业资格的人员实行登记管理制。
5.成立公共采购协会。协助学院开展理论研究、人才培训；发挥桥梁纽带作用，反映采购当事人的呼声、意见和建议，传递政府政策意向；协助政府部门开展行业管理，规范公共采购活动；制订并组织实施公共采购行业的行规、行约，建立行业自律机制，提高行业整体素质。
（五）实施全生命周期采购管理[5]，建立政府采购供应链[6]体系。
1.立足于生命周期成本进行项目评审。在评审过程中，应关注采购标的全生命周期中所有与价值和成本相关的因素，除考虑采购标的的价格、性能、服务外，还应统筹考虑采购标的的维护成本、处置成本等，注重政府采购活动的综合效益，实现“物有所值”的目标。
2.将全成本理念植入采购需求、评审标准等文本编制过程。将影响物资全生命周期管理因素纳入采购需求中予以明确，提升采购需求书与实际需求契合度。
3.重视项目合同管理，实施相对稳定的合同履行方式[7]。合同采购过程主要为：在预算执行前制定采购计划，包括解决方案、中标条件、风险分析、市场分析、竞争因素、政府目标、社会经济目标等；对供应商进行分析评价，组织谈判，授予（签订）合同；告知中标和非中标供应商中标结果及未中标的原因；实施合同管理；供应商评价及综合评估；合同终止。实施合同采购后，采购人直接从规定范围内选择供应商，减少了采购环节，缩短了采购周期，提高了采购效率，减少了采购成本。
4.供应商实行分级管理。供应商分级评价可分为总体评价以及履约信用、设备评估两部分细项评价；对于同一供应商可以针对不同采购项目，分别予以评价，从而细化供应商库管理。
5.构建政府采购供应链[8]。在符合经济规律和法规的基础上，以采购权为核心梳理各政府采购当事人权责，形成权责一致、职责明确的政府采购主体链；以信息化为重点建立政府采购电子交易、管理和监督平台，对政府采购整个链条进行向前、向后延伸，重构政府采购运行链，实现从预算编制、项目委托、电子化采购、合同签印、物流配送、验收评价、资产管理等环节全线信息化贯通，达到信息流、物流、资金流、业务流等的无缝衔接，并打造高效、闭环运行的政府集中采购供应链和分散采购供应链。
6.设立公共采购物流供应中心。直属于公共采购局，建立集成式物流供应，形成准确、高效的外部物流和内部库存体系。
（六）加快相关配套改革。
1.完善预算制度，强化源头管理。政府采购预算是政府采购工作的基础和起点。一是科学制定《政府集中采购目录和限额标准》，尽量细化到采购项目和品目，增强可操作性。二是建立政府采购参照价格发布制度。在部门编制政府采购预算前，财政部门发布上年政府采购项目中标（成交）价格，作为部门编制政府采购预算的参考，避免政府采购预算价格非高即低的现象，增强预算的准确性，同时也作为财政部门审核预算的依据。三是细化政府采购预算编制内容。各部门在财政下达的限额内细化编报预算时，一同上报每个采购品目的规格、技术标准和要求以及需求时限，为制定政府采购计划奠定基础。四是增强政府采购预算管理的透明度。建立预算单位基础信息库；建立预算定额与实物资产相结合的定额标准体系，并将信息库和定额标准体系向社会公开；加强项目的可行性研究论证，建立和完善重大支出项目评审和公示机制；对调整预算和追加的经费支出，实行听证制度。
2.建立政府采购绩效管理制度，注重结果评价。构建政府采购绩效评价指标体系，为具体绩效评价工作提供指引，并引导政府采购的政策功能；将政府采购绩效评价结果有效与下一周期预算编制挂钩，促进预算管理科学化；实施政府采购预算绩效动态监控。结合财政支出绩效评价成果，考虑将政府采购绩效评价管理办法单列，一方面可以有效对接财政支出总体主体评价，另一方面可以深化政府采购绩效评价内容，为政府采购绩效管理提供基础数据和具体操作指南。
参考文献：
1.林毅夫:《发展与转型：思潮、战略和自生能力》，《北京交通大学学报(社会科学版)》2008年第4期。
2.林毅夫等:《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，1994年上海三联书店、上海人民出版社。
3.马勇、陈雨露:《金融发展中的政府与市场关系：“国家禀赋”与有效边界》，《财贸经济》2014年第3期。
4.盛洪：《中国的过渡经济学》，1994年上海三联书店、上海人民出版社。
5.叶伟巍、郑锦宜：《激发高技术企业自主创新的政府采购制度研究》，《科学学研究》2007年第25期。
6.余明桂、回雅甫、潘红波：《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》，《经济研究》2010年第3期。
7.余淼杰：《加工贸易、企业生产率和关税减免--来自中国产品面的证据》，《经济学（季刊）》2011年第4期。
8.周黎安：《“官场+市场”与中国增长模式》，《社会》2018年第2期。
9.朱春奎、李燕：《创新促进型政府采购理论述评》，《公共行政评论》2014年第4期。
[1]庶政是指一切公共政务，向国民提供基本的公共服务是政府财政支出最重要的职能。
[2]公共资源交易项目中的土地使用权、矿业权出让和国有产权交易等在性质上政府是卖方，而建设工程交易、政府采购、国有企业公共采购在性质上政府是买方，性质完全不同，遵循的原则也完全不同，不宜合并。
[3]可持续物有所值原则是物有所值的升级版本，可持续物有所值原则指导全生命周期的采购，而不仅仅是采购阶段，从更长远和更深刻的角度来执行采购，利用全生命周期成本和效益进行综合评价，从而使采购的决策更加科学。
[4]权限是指不同级别的采购官员直接签署不同金额的采购合同。
[5]政府采购全生命周期管理，主要是从物资的长期经济效益出发，全面考虑设备、项目或系统的购置、安装、运行、维修、改造、更新，直至报废的全过程，实现全生命周期成本最低的一种管理理念和方法，符合可持续发展方向，具有全系统、全过程、全费用的特点。
[6]供应链是围绕核心企业，通过信息化手段建立的，实现从原料采购到产品生产、直至到达消费者的一个整体的功能网链结构，链条包括供应商、制造商、分销商、零售商、服务商、客户等。供应链管理是指通过整合供应链各个主体的行为，实现对供应链中信息流、物流、资金流、业务流的有效控制和管理，最终法使供应链运作最优化的目的，体现了一种集成的、系统的企业管理思想和实践。基本思想是以市场和客户需求为导向，以核心企业为龙头，以互补双赢的战略合作为主要运作模式，提高竞争力、市场占有率和获取最大利润为目标，通过运用现代企业管理思想、方法、信息技术、网络技术和集成技术，达到对整个供应链上的信息流、物流、资金流、价值流和业务流的有效规划和控制，从而将客户、分销商、供应商、制造商和服务商连成一个完整的网链结构，形成一个极具竞争力的战略联盟，其思想精华主要体现在：一是整合的思想。二是集成的思想。三是开放和封闭相结合的思想。
[7]合同采购，指与供货商预先签订一定期限内的采购合同（合同有效期一般为1至3年，到期可续签；大多为无数量合同），为政府机构提供采购服务。
[8]政府采购应用供应链管理的主要目标：一是降低采购成本；二是提高采购质量；三是准时供货；四是供应商能提供持久、具有个性化的顾客服务；五是促进制造商和供应商提高技术创新、参与国际市场竞争和可持续发展的能力。