地方政府债务绩效管理的思考

地方政府债务属于地方财政收入的一项重要来源，地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，资金具有有偿性，提高债务资源配置效率和使用效益，能够针对地方政府重举债、轻偿还、债务资金使用效率不高和政府债务快速扩张等问题，在一定程度进行规范和改进，建立全方位、全过程、全覆盖、动态化的政府债务资金绩效管理体系已经势在必行。

目前，我国地方政府债务具有存量规模较大、增速过快、隐性债务难以准确测量及未来新增空间较大的特点，潜在的财政风险和金融风险日益增大，尽快建立、健全地方政府债务绩效管理机制，将其作为政府债务管理的独立环节，从预算管理中独立出来确有必要。

债务绩效评价管理现状

一是目前上海、陕西、河南等地方财政部门出台的地方政府债务绩效评价办法和指标体系有着明显的部门监管特色。主要是财政部门从履职履责的角度，从预算管理的层面提出的政府债务绩效评价体系，不能替代债务资金申请者、使用者和偿还者的行业主管部门、项目实施单位所开展的内部绩效管理活动。换句话说，地方政府债务绩效管理从财政部门首先发起，但是没有辐射到与债务资金申报、使用相关的地方政府及其部门，全方位、全过程、全覆盖、动态化的地方政府债务资金绩效评价机制尚未建立。

二是即使是地方财政部门设置的地方政府债务绩效评价指标体系，也存在一级指标和二级指标缺乏国家层面的规范和统一，不同的省、市县自行设计指标体系，难以保证绩效评价结果的统一性、可比性和客观性。

三是地方财政部门开展的地方政府债务绩效评价活动结果反馈和运用没有完全与债务资金安排和政策调整挂钩，对低效、无效资金和长期沉淀的资金没有予以削减或取消，对部门或责任人的追究或问责机制没有完全落到实处。

债务绩效管理机制构建

目前，地方政府适度依法举债用于城镇基础设施和公共设施建设，由此形成的资产通过预算安排、政府性基金收入、变现或运营收回资金，为地方政府偿还到期债务本息提供来源。因此，地方政府债务绩效管理需要贯穿于举债评估、决策和债务资金举借、使用、偿还、披露环节。

1.举债评估、决策环节。对需要使用债务资金的项目在开工前就需要明确资金来源，项目建设资金需求与举债计划密切相关。在明确债务额度的前提下，地方政府需要制定年度投资计划并严格执行，实行地方政府债务全生命周期绩效管理，强化预算约束作用，保证地方政府投资规模与当地经济发展水平、政府财力状况等相适应，从源头上抑制地方政府过度举债的冲动。为此，决策阶段绩效管理包括但不限于：

一是做好项目前期论证，遴选项目组建项目库。做好项目财务测算，科学合理测算项目未来现金流，落实项目投资资金来源和偿债责任，制定融资方案和投资分年计划；申报项目必需纳入项目库实施滚动管理等。二是充分重视、做好项目投融资规划咨询，确定项目投融资规模和项目绩效目标。依据项目特点、政策导向、市场状况等，依法合规设计项目投融资模式和运作方式，合理确定项目投融资模式组合、财务测算，科学设定项目绩效目标。三是合理测算政府举借债务的规模。依据当地存量债务规模、利率、期限等情况，结合政府财力状况和偿债能力，测算下年度债务举借规模，并上报同级政府审查批准。四是编制、审批债务计划。综合考量项目建设必要性、举债渠道合理性、偿债能力和债务风险等因素，确定下年度债务计划，做好地区项目排序，明确资金举借、使用主体与偿还责任，上报同级人大常委会审查批准。

2.举债环节。根据审批的举债计划，政府依据相关申报手续开展举债活动。实行政府债务全面绩效管理，确保政府在审批的举债计划内，合规开展举债活动。为此，举债阶段绩效管理包括但不限于：举债项目相关手续是否完备，融资举债是否经过批准。项目资本金是否能合规到位，举债额度是否在批复计划范围。二是项目现金流预测是否科学合规。项目预期收益测算是否依据充分、假设合理。测算内容是否完整、测算模型建立是否科学。三是举债项目申报材料是否完整。是否围绕绩效目标和举债计划编制举债方案；申报材料是否完整、合规。需要依据地方政府、融资机构的会议纪要、批复文件，检查地方政府及部门是否违规出具举债担保文件等；是否违规承诺固定回报、保底收益、用预期土地收入作为还款来源等。

3.债务资金使用环节。地方政府债务资金使用绩效管理，就是要监督、评价政府举债资金是否合规、高效使用。为此，使用阶段政府债务绩效管理包括但不限于：跟踪债务资金流向，是否按照发债用途，用于指定的政府公益性项目建设，有无被拆借、挪用到其他项目，或用于弥补经常性支出。二是债务资金使用是否建立了相关财务和资金管理制度，制度是否适用并有效执行。三是是否开展阶段性跟踪评价，对债务资金使用是否达到阶段性绩效目标，存在偏差或情况，进行及时总结和纠偏。

4.债务本息偿还环节。地方政府举债活动产生的债务本息需要按期、及时偿还，政府信用才能得以维护。为此，偿还阶段绩效管理包括但不限于：分析还本付息资金来源合规性，偿债资金是否有保障。二是检查偿债程序是否符合国家法律法规的相关规定要求。三是分析地方政府是否存在举债付息的情况。四是分析是否存在将企业债务转移给政府偿还的情况。

5.信息披露及结果反馈环节。地方政府债务从举债到偿还都需要及时披露信息，绩效管理阶段性及最终结果也需要及时披露，并根据结果兑现奖惩措施。为此，信息披露及结果反馈环节绩效管理包括但不限于：信息披露是否合规、及时。二是绩效管理结果用于分析地方政府是否存在举债规模超过自身偿债能力和新增地方政府隐性债务的情况。三是根据全生命周期绩效管理结果及时发现问题，提出整改措施，监测政府债务风险。四是绩效管理结果运用到“倒查责任、终身问责”。

债务绩效管理的流程

第一，地方政府债务绩效管理贯穿于举债前期评估和决策环节、债务申报和额度审批环节、发债环节、债务资金使用及偿还环节。强调事前绩效评估，对发债项目规模及举债资金需求进行评估论证，从源头确保债务资金投向和规模的合理性、科学性。第二，需要制定债务资金使用的绩效目标，根据不同阶段不断细化、分解目标，并通过绩效跟踪管理，对目标执行情况和偏差及时提出纠偏或调整建议。第三，建立债务资金执行过程跟踪检查，对债务资金从申报开始到资金偿还整个过程合规性；对债务资金到位的及时性、使用的合规性、效益性，本息偿还的充足性、及时性等开展阶段性跟踪和绩效评价。第四，将债务资金绩效管理信息披露贯穿于绩效管理的各个环节，主动接受外部监管部门和社会公众的监督；通过绩效管理结果运用，既总结经验，不断提升债务资金使用的效益，由倒查责任、落实问责机制，引导各级政府科学、理性的处理投资与债务增长的关系，建立正确的政绩观。

要建立全面的地方政府债务绩效管理要求与债务资金相关的各部门、各单位要从履职履责角度主动做好政府债务绩效管理工作，并接受外部监管机构和社会公众的绩效监督。

要建立全方位的地方政府债务绩效管理要求与债务资金相关的各部门、各单位要从债务资金前期评估论证开始，将政府债务绩效管理工作贯穿于债务资金申报、审核、举债、使用、偿还的各个环节，并将各环节、各阶段绩效管理的信息及时披露，绩效管理的结果落实到实处。

要建立动态化的地方政府债务绩效管理要求与债务资金相关的各部门、各单位要紧密配合，从不同的角度、不同的债务管理环节，围绕绩效事前评估、目标管理、跟踪管理、评价管理、信息反馈及结果运用的5个基本阶段，结合债务资金不同时期、不同时点的变化情况，不断完善绩效管理制度文件、管理理念和流程，不断完善绩效评价指标体系、评价方法。将地方政府债务资金管理的理念、方法植入这5个阶段，形成循环往复的动态绩效管理。

相关建议

首先从顶层设计方面提出政府债务绩效管理整体构建要求。党的十八届三中全会提出要规范合理的构建中央和地方政府债务管理及风险预警机制，债务管理已经成为地方政府管理的重要环节。规范地方政府债务资金的有效使用，控制政府债务风险，需要将政府债务绩效管理工作放到一个更高的层面去加以重视。

一是要建立健全全方位、全过程、全覆盖、动态化的政府债务绩效管理体系，加强政府债务事前评估、决策机制，强化政府债务绩效目标管理，做好政府债务绩效运行监控和债务绩效评价，加强绩效信息披露，将绩效结果应用与责任约束和绩效奖惩机制紧密结合。

二是强化对各级政府债务管理情况和债务资金使用效果、效益的综合考核，有效约束地方政府债务的“借、用、管、还”行为，确实落实政府债务项目责任人对项目绩效负责，落实举债必问效、无效必问责，防范财政和金融风险，持续提升地方政府债务管理水平。

其次从操作层面提出政府债务绩效管理工作相关建议。地方政府债务以项目为载体，从操作层面看，绩效管理应以项目库建设为核心，强化项目前期评估论证，践行标准化绩效管理理念，建立科学合理的指标体系，推动地方政府债务绩效管理工作持续改进提升。

一是加强地方政府债务全生命周期绩效管理研究，出台地方政府债务一般债务和专项债务绩效管理文件，指导各级政府及相关部门加强全生命周期绩效管理工作。

二是地方政府债务绩效管理应以政府债务项目为载体，将绩效管理的关口前移至项目前期决策环节，加强项目可行性和投融资规划决策论证，从源头把控政府债务资金投向和规模。

三是应将绩效目标的确立、调整和目标执行情况的分析作为地方政府债务绩效管理工作的核心和主线，并制定全国性的地方政府债务项目绩效评价一、二级指标和权重范围，既保证绩效目标与评价指标的相互匹配，又确保全国范围内绩效评价结果的相对可比和公平。

四是加强政府债务项目跟踪、评价结果的反馈和运用，将绩效管理结果作为下年度债务资金预算安排的重要参考依据，同时建立相应奖惩机制，对违规举债融资和债务资金使用效率不高的、地方政府债务增量超过财政可承受范围的，要落实问责和责任追究机制，促进各级政府加强责任意识和大局意识；对评价结果先进、债券管理规范、资金使用效益好的地方政府和部门，加大政策倾斜力度，加大下年度政府债务分配限额、对下级政府均衡性转移支付分配及其他专项资金分配额度。

五是建议引入第三方咨询机构发挥专业服务能力，协助地方政府及相关部门对政府债务项目从项目前期决策开始，开展全生命周期绩效管理咨询，分年度定期对债务项目开展绩效评价，确保政府债务资金项目举债融资规模、投向与项目实施进度、年度资金需求相匹配，推动政府债务资金项目顺利实施。（完）

来源：新理财《政府理财》2019年第10期

作者：杨宝昆 刘芳

本文作者杨宝昆系云南云岭工程造价咨询有限公司董事长；刘芳系云南云岭工程造价咨询有限公司副总经理