文/丁瑞芳 陈宇婕             

公共政策是政府为解决各种各样的问题所做出的决定，公共政策目标的实现很大程度上取决于财政支出政策设计的科学性以及政策执行的有效性。政策实施过程中，政策执行可能偏离政策设计产生偏差，但偏差所带来的效果并非一定不被期望。随着政策客观环境变化、对政策的认识加深等原因，政策相关参与主体可能有意利用政策执行偏差，将其作为政策修正的契机。因此，对于一项正在且计划长期实施的政策，需要通过政策评价的方式，合理评判政策执行及效果与政策目标的耦合度，以进一步剖析政策设计的科学性、政策执行的有效性，最终促进政府政策目标的实现。

案例介绍            

2016年5月，为着力推进B市基本公共服务均等化，保障困境家庭老年人、残疾人入住福利机构的基本服务需求，进一步构建适度普惠型老残一体社会福利服务体系，B市民政局联合相关部门印发《困境家庭服务对象入住社会福利机构补助实施办法》，对符合条件且已入住社会福利机构的困境家庭每月发放相应补助，其中残疾人可享受市级补助400元/月，计划生育特殊困难和低收入家庭对象可享受市级补助1000元/月，低保家庭对象可享受市级补助1200元/月。在市级补助实施办法基础上，各区民政局结合本区实际情况出台了区级困境家庭服务对象入住社会福利机构补助实施细则，并对区级配套补助标准、社会福利机构选择等内容进行了细化。            

该政策组织实施主要涉及各区民政局、福利机构和困境家庭对象三个参与主体。其中，各区民政局作为监管主体“一手托两家”，一方面负责困境家庭对象补助申请审核及入住复核，另一方面负责福利机构服务质量监管和定期下拨补助资金；福利机构作为服务承接主体，负责向收住的困境家庭对象提供服务，并定期向各区民政局提交受补助人员名单及报销凭证；困境家庭对象作为受益主体，在向各区民政局提交申请并经审核通过后，在缴纳扣减财政补助后的差额费用的基础上即可入住相应的福利机构。各参与主体具体关系详见下图。            

评价思路            

政策执行是指政策执行者运用各种政策资源，采取各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。政策执行(运作)与政策设计(文本)之间并非简单的一一对应的关系，而是一种既有耦合又有背离、既相互促进又相互牵制的持续互动关系，政策执行可能偏离政策规定产生偏差，但偏差所带来的效果并非一定不被期望。随着政策客观环境变化、对政策的认识加深等原因，政策相关参与主体可能有意利用政策执行偏差，将其作为政策修正的契机。因此，公共政策评价应打破政策设计的权威性，摆脱“执行与设计存在偏差—执行不规范”的评价思维限制，并基于政策执行偏差以及偏差带来的具体效果，辩证地判断各项政策执行偏差存在的合理性，进而为政策制定者如何修正政策内容、政策执行者如何规范政策实施提供建议。            

公共政策执行及效果与预期存在偏差主要来源于以下3种情形：①政策执行存在偏差但产生了良好的政策效果；②政策执行无偏差但产生了不被认可的政策效果；③政策执行存在偏差且产生了不被认可的政策效果。针对不同偏差情形，需进一步分析偏差成因，并根据偏差成因提出针对性评价建议。政策执行及效果偏差具体分析            

一是政策执行存在偏差但产生了良好的政策效果。政策执行偏离政策规定，反而满足了政策受益者多方面需求，产生了良好的政策效果，这说明政策设计本身存在一定缺陷。以本案例中“福利机构定点限制”为例，政策要求“各区统筹并安排困境家庭对象入住定点福利机构”，但在政策执行过程中，b、f、h区完全放开了福利机构定点限制。这种执行偏差反而带来了良好的政策效果，满足了不同困境家庭多样化的入住需求，使所有满足补助条件的困境家庭都能不因机构区域差异享受政策惠利。            

二是政策执行无偏差但产生了不被认可的政策效果。与“政策执行存在偏差但产生了良好的政策效果”相对应的是，政策执行无偏差却产生了不被认可的政策效果，即政策内容合理性和可行性不足的情况下，即使既定的政策内容得到有效执行，也难以达到预期或被认可的政策效果。以本案例中“福利机构激励”为例，政策要求“对收住失能老年人和残疾人达到30名或50名以上的的福利机构，给予一次性康复器材购置补贴”，但自政策实施以来，工作组现场调研的9个区中仅有2家福利机构申请过该补贴。“康复器材购置补贴激励效果不佳”所产生的效果偏差，并非由于政策执行偏离政策规定所导致，而是由于政策规定的激励方式未能从福利机构的实际需求及情况出发进行设定。一方面，康复器材配备非福利机构运营必备条件，且该种专业器材的配备会使得福利机构随之增加专业康复训练师、医疗人员等额外成本，同时也增加了老人使用器材的安全风险；另一方面，申请补贴的条件设置较为苛刻，多数福利机构实际难以达到收住30名以上困境家庭的补贴条件。            

三是政策执行存在偏差且产生了不被认可的政策效果。政策执行偏离政策规定产生了不被认可的政策效果（效果偏差），需要进一步分析该种效果偏差是由于执行偏差导致，还是由于政策内容本身的不合理所造成。对于执行偏差导致的效果偏差，需要政策执行者未来严格按照政策内容规范政策执行。以本案例中“补助对象审核”为例，政策要求“通过政府内部数据库查询能够确认申请人资格的，申请人只需提供《申请表》一式两份，不必提供相关证明材料”。但在政策执行过程中，各区均要求困境对象提交相关纸质版证明材料，并在纸质资料审核基础上，利用信息平台对困境对象身份进行复核。该种执行偏差增加了补助对象申请补助的复杂程度，同时延长了申请审批时间，最终导致服务对象及家属在满意度评价（综合满意度为80.60%）中对“申请审批流程”满意度为68.00%。上文是关于执行偏差导致效果偏差的案例，实际工作中，也不乏因政策内容本身不合理导致效果偏差的情况。对于因政策内容不合理导致的效果偏差，需要政策制定者基于效果偏差对政策内容进行修订。以本案例中“补助标准及范围界定”为例，政策规定“低保或低收入家庭中年满60周岁的失能老年人、年满16周岁未满60周岁的残疾人”均可纳入补助范围，补助标准为“低保家庭服务对象每人每月1200元，残疾人服务对象每人每月400元”。但实际执行过程中，同为60周岁以下低保残疾困境家庭，a区张**享受补助为1200元/月，c区王**享受补助为400元/月。该种由于政策内容不清晰导致的政策执行偏差，使得同类补助群体享受到了不同的补助金额，影响了政策的公平性。

评价建议            

公共政策实现预期目标的最理想路径是“政策设计合理—政策执行规范—政策效果良好”。但在实际执行过程中，政策执行及效果难免与政策设计或预期目标存在偏差，而偏差的存在也为政策内容修订或政策后续规范实施提供了参考。            

对于政策执行存在偏差但产生了良好的政策效果、政策执行无偏差但产生了不被认可的政策效果以及政策设计不合理导致政策执行存在偏差且产生不被认可的政策效果的情形，政策制定者需要根据政策效果偏差修订政策内容。以上文提到的“福利机构定点限制”为例，针对政策设计不合理导致的部分符合要求困境家庭难以享受补助的问题，评价提出了“取消福利机构定点限制”的政策修订建议。但政策制定者取消定点机构限制，随之必然会增加政策执行者跨区监管福利机构的管理难度。为解决服务对象“多样化的入住需求”与政策执行者“跨区监管管理难度大”之间的矛盾，本次评价提出了实行“管补分开”的管理模式：即由困境家庭所在户籍区提供补助经费，福利机构所在区主管部门实施监督管理；同时，将困境家庭对象入住真实性、入住福利机构的服务质量监管纳入现有养老机构日常监管体系当中，建立涵盖全市困境家庭入住动态及补助标准、福利机构服务质量与水平的监管信息共享平台。            

对于因政策执行者执行不规范导致政策效果偏离预期的情形，需要政策执行者未来严格按照政策内容规范政策执行，以消除偏差。以上文提到的“补助对象审核”为例，针对政策执行者未严格执行政策要求，仍对困境家庭对象重复收取非必要的纸质证明材料，从而造成的申请流程复杂、申请审批流程进度缓慢以及最终“申请审批流程”满意度较低的问题，评价建议适当简化审核内容及证明材料要求。同时为确保补助对象身份的真实性、相符性，评价建议政策执行者应增强街道层级民政部门、卫计部门、残联部门的合作沟通，加强对困境群众精准救助系统、居民经济状况核对平台等内部数据库信息的利用，从而避免不必要的证明材料重复提交、循环证明。            

与项目评价相比，政策评价的目的不仅局限于提高财政资金的使用效益和促进支出结构优化,更是通过对政策执行及效果的评价，进一步剖析政策设计的科学性、政策执行的有效性，进而促进政府政策目标实现。因此，公共政策评价应打破政策设计的权威性，摆脱“执行与设计存在偏差—执行不规范”的评价思维限制，并基于政策执行偏差以及偏差带来的具体效果，辩证地判断各项政策执行偏差存在的合理性，进而为政策内容修正、后续规范实施提供针对性建议。（作者供职于中景瑞晟〔北京〕管理咨询有限公司）